高教发展参考
2021年第01期 总第68期
（校院二级管理专刊）
发展规划与法规处 主办
本期导读
【高教研究】
从“目标考核”到“治理绩效评估”———我国大学内部管理范式转型研究
校院二级治理能力对大学战略控制和执行的影响
放管服”视域下的校院两级的协同管理研究
【他山之石】
地方高校构建二级单位绩效管理体系的原则与方法———以鲁东大学为例
“以学生为中心”的院系教学改革与成效———以广西中医药大学基础医学院为例
中医药院校二级院系“三全育人”体系的构建与实践 ——以福建中医药大学护理学院为例
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【高教研究】
从“目标考核”到“治理绩效评估”———我国大学内部管理范式转型研究
杨慷慨 蔡宗模 张海生
近年来，随着校际竞争的日渐激烈，很多大学为了自身的竞争优势而在内部实行目标考核制度，并以此作为大学内部管理的主要手段。尽管多数高校的目标考核在体系建构与要素构成上具有一定的完整性，但是，这种自上而下的管理模式具有非常明显的行政指令性特征，容易出现治理目标偏离现象，没有很好地契合大学内部管理的价值预期。基于大学内部管理的特殊性与大学治理转型的客观需要，本文以二级学院的管理为例，分析我国大学内部管理范式的转换路径，试图通过治理绩效评估的方式重构大学内部管理范式，带动大学整体治理绩效的提升。
一、大学内部目标考核制度的不足
大学内部目标考核通常是由校长或书记牵头组成学校目标考核小组，对内部二级单位完成目标任务的情况进行考核。这种考核以层层签订的目标管理责任书为依据展开考核与计分，考核对象主要是二级单位的领导。尽管经过多年的实践，目标考核的组织与主体日渐规范，考核的指标体系、步骤与考核结果的使用也逐渐制度化，但目标考核制度在实践中还是存在诸多弊端。
（一）考核主体的单一体现出管控主义倾向
笔者调查发现，多数大学的“目标管理考核领导小组”是一个独立的办公室，往往是由书记和校长担任正副组长，秘书单位设在人事处（部分学校是由学校党委组织部牵头或作为秘书单位），目标管理责任书所涉职能部门的领导考核小组成员对各二级学院进行考核。从考核主体来看，对二级学院进行目标管理考核的主要意图是要鼓励或约束二级学院的领导班子完成上级所设定的目标任务。由于学院所定的目标责任往往涉及多个职能部门，所以，学院面临着多头考核的压力，这就给二级学院造成了不必要的负担。
另外，大学与行政部门或企业存在本质性区别，它既非行政组织，也非营利组织，而是一个学术共同体或利益相关者组织，“任何个人或组织都没有权力独立控制大学，而只能由利益相关者共同控制”，如果说大学还存在行政管理部门的话，那么，大学中的二级学院或科研单位就是纯粹的学术组织或利益相关者组织。但是，对二级学院进行目标考核的主体基本是职能部门，并没有学生、教师、企业或社会组织等其他利益相关者的参与，势必会使考核结果的全面性与公正性大打折扣。
（二）考核指标体系存在内容与权重失衡客观地讲，目前对二级学院的目标管理考核的内容与项目还是能够比较全面地覆盖二级学院的职能范围的。不过问题在于，几乎所有职能部门都对二级学院履行的职能设定了任务要求与考核项目，名目繁多造成主次难分、重点模糊；有些考核指标的设定与权重分配实际上与二级学院的工作成效并无紧密的关联性，这样反而使得目标考核很难发挥对二级学院的激励与促进作用，导致以考核为“指挥棒”的预期正向作用不能得到充分发挥，反而增加了学院层面问责的压力。
很多学校在学术科研方面的考核内容与比重都比较大，笔者对东部某高校的目标考核细则进行分析后发现，在对二级学院进行考核的３４项指标中，科研学术指标的数量达到12条，超过了总数的1／3，但是在教学质量、教师专业能力、学生品德培养等方面的比例和比重过低。这种非均衡化的考核指标导致二级学院将大量的精力与资源投入到学术科研工作中去，而对于学生德育、教学质量等方面的投入过少。或许这与学术科研成果的可计量性与产出周期短的特性相关，而学生品德、教师专业能力与教学质量建设的可计量性差，而且产出周期长，因此，二级学院在应对“目标管理考核”的时候就会采取“抓大放小”的策略，进而影响了二级学院应有职能的履行。
（三）考核方式存在多重失衡
从本质上看，考核或评价的过程实际上是价值揭示与价值判断的过程，因此，对考核问题的探讨首先要探讨价值属性与价值特点。大学内的二级学院主要承担教学、科研与德育任务，这些活动都具有内在而自足的价值，对促进师生自我实现、自我发展有着不可替代的价值。因此，对二级学院的考核不应该忽略其对社会、教师与学生自身的意义，而是要把复杂的、动态且充满生命活力的教育教学活动的价值或意义考虑进去。但是，在笔者收集的１５所高校的目标考核文本中，没有哪一个文本中有价值性目标的考核项目。
同时，目标考核的程序与步骤较为繁琐，环节较多。特别是考核部门过多地关注二级学院完成任务的数量，而忽略了完成任务的性质与难度系数，造成考核过程中定性与定量的失衡，出现“以得分论英雄”的尴尬局面。
另外，多数大学的考核周期为一年，周期过长导致过程性考核与结果性考核的失衡，出现了“平时不算总账、年终算账”现象；加上对二级学院的各种考核缺少有效整合，考核资源与考核信息没有实现共享也造成重复考核与人力财力的浪费。
（四）考核结果与问责机制的衔接度不够
“年终结算”是多数大学的考核方式，由于时间紧、任务重，考核主要采取“听汇报与看文档”等静态和感性的考核方式，主观性比较强。其中最为严重的是考核结果不能被充分科学合理地有效使用，造成“考核目标—考核过程—考核结果—问责机制”之间未能形成闭环结构。部分高校将“目标管理责任制考核”变成了“目标管理奖励评定”，将考核目的简化为奖金分配依据，而缺少其他惩罚措施。相对应的是，奖惩机制的不衔接导致被考核单位只重视考核排名与奖励的多寡，而缺少对造成结果的原因、付出的成本等进行深入分析，很难使二级单位获得持续发展的动力。
二、大学内部治理绩效评估的背景与内容
美国学者罗伯特·伯恩鲍姆在《大学运行模式》中指出：“追求一种目标，而不是追求目标的机制，是更具有决定意义的抉择。”这意味着，对大学内部进行考核的目标并不是问题所在重点应该在于建立何种机制来提升大学的绩效，因而治理绩效评估应成为现代大学管理中重要的理念与方法。来提升大学的绩效，因而治理绩效评估应成为现代大学管理中重要的理念与方法。学的绩效，因而治理绩效评估应成为现代大学管理中重要的理念与方法。
（一）大学内部治理绩效评估的背景
１．政府对大学办学效率的追问。在“新公共管理”理念下，西方各国开始推崇“大社会、小政府”的社会管理模式，大学治理绩效成为政府关注的焦点。20世纪80年代以来，西方发达国家开始将产出或绩效作为对大学拨款的依据；1994年香港政府也一改“以人数为基准”的大 学拨款方式，改为“以绩效为本”的拨款方式。
大学在科技创新与高层次人才培养方面所具有的无可代替的作用，已经成为提升国家综合实力的重要手段，因 此被誉为 “民族灵魂的反映”。在此背景下，大学越来越被社会和政府寄予厚望，在强调大学自治的美国，也开始通过财政拨款的方式加强对公立与私立大学的控制，以发挥大学在提升国家竞争力方面的作用。可以预见，国内外对大学治理绩效的关注与追问还将不断强化。
２．其他利益相关者对大学治理绩效的诉求。随着现代大学影响力的扩大，大学规模也不断扩张，需要的资源也越来越多，因此，在大学周边形成了众多的利益相关者，德里克·博克深刻地洞察了这一变化，他认为：有一张庞大而复杂的网把大学和社会其他主要机构连接起来……社会越来越依赖大学，大学也越来越依靠社会的资助来支持其日益增多的活动的经费开支。”而且，“大学学术需要社会培育、大学精神需要社会认同、大学战略需要社会依存、大学优势需要社会引领”。可见，大学与社会其他利益主体之间构建了一种以交换为原则的市场机制，大学在服务社会的同时，也从社会获取资源。根据这一市场机制，双方交换的资源应该具有价值的对等性，这就使得大学的其他利益相关者对大学的治理绩效具有强烈的诉求。
３．竞争性生存环境倒逼大学对自身治理绩效的追求。现代大学不再是“象牙塔”而是面临着资源的竞争，即生存性竞争。在多元文化与多元需求的社会，大学必须对自己进行准确定位，形成特色，满足社会需要才能获得“社会合法性”；同时，大学越来越多，单个大学获得的社会资源相对有限，必须在某种程度遵循竞争性原则，在对外最大限度地争取资源的同时，对内也要及时调整发展方向，集中优势资源实施“水平战略”，来发展自身的比较优势并形成良性循环，保持“良好的竞技状态”。这就需要大学有良好的治理绩效。
大学师生也是重要的大学价值主体，他们对大学治理绩效有强烈的诉求。大学治理绩效与大学办学水平、办学质量及社会美誉度正相关，治理绩效高的大学是教师进行教学、科研与社会服务的重要依托，不但可以使学生的素质能够得到提升，还可以让他们在职业升迁与社会流动方面获得更多的机会。
（二）大学内部治理绩效评估的意蕴
所谓的绩效实际上是来自管理科学的一个概念，但是从社会学意义上来看，它是指“每一个社会成员按照社会分工所确定的角色而履行其职责的效果”。而所谓的“大学治理绩效评估”就是指在“大学各利益相关者在体系化的制度安排下，对其大学组织的目标设定、目标跟踪和目标完成等过程中的能力状态通过定性或定量的方式进行评价与结果衡量”。
毫无疑问，大学的治理目标、治理结构与治理绩效的评估都不同于企业组织，相比之下，大学治理绩效应该更加凸显大学组织活动的能力状态，既包括学术生产、人才培养、社会服务等“输出型”能力，还包括获取投资与捐助、整合外部资源等“输入型”能力。由于“输出型”能力是大学本身应有的职能，一旦没有了这种能力，大学就不可成为大学，可见，“输出型”能力应该具有可持续性，但“输入型”能力并非可持续性能力。大学的治理绩效既包括毕业生、科研成果与社会服务等方面的质量，也包括大学组织内部不同层面获取外部资源的能力状态。
（三）大学内部治理绩效评估的基本维度
目前并没有专门的大学治理绩效评估的文献，笔者认为，可以借鉴企业绩效评估理论，“点”“线”和“面”三个层面来对大学的治理绩效进行评估。
大学内部治理的“点绩效”是体现大学内部治理绩效的重要分析单位，主要指影响大学内部治理绩效的要素，如行政人员、学生与教师的态度、能力、水平以及绩效表现等，对“点绩效”的评估需要找准影响大学内部治理绩效的核心要素，以建立有效的学术评价体制机制等绩效激发体系。
根据大学活动特点，“线绩效”就是指大学治理的过程绩效与部门或团队绩效。“线绩效”包括内外两个向度，对外主要表现为部门或团队对外的协同能力、水平与效率；对内主要表现为组织治理结构的优化、职能呈现的柔韧度、组织的创新能力、治理成本的高低等。对“线绩效”的评估是为了更好地在大学中优化部门结构、团队构成与治理方式，重点在组织内部重构权力结构与组织结构。
大学内部治理的“面绩效”就是大学内部二级单位的整体绩效，可以理解为二级单位的可持续性能力、创新与卓越发展能力。“面绩效”不但表现为二级单位对外部竞争的敏感性、主动性与优势度，还表现为治理成本、投入与产出比以及持续发展能力等。对二级单位“面绩效”的评估可以优化二级单位与学校之间的关系，有利于二级单位战略方向与特色定位的优化。
三、大学内部治理绩效评估的实施策略
总体看来，我国大学内部目标管理考核具有很强的内部性、封闭性与单向控制等特性，这种纯粹的体制内部的考核不利于提升大学的内部管理绩效。针对大 学内部目标 管理考核 中存在的问题，应将管理范式从目标考核转向治理绩效评估。
（一）确定治理绩效评估的多重功能取向
治理绩效评估是强调绩效评估结果不但要向上级负责，还要对组织内部负责，以此可以促进内部治理的改善，而目标考核只对上级负责，无益于组织内部绩效改善；因此，大学内部管理范式应该从“目标考核”转向“治理绩效评估”，使管理手段从考核单一功能转向评估的多重功能，充分发挥治理绩效评估对大学二级单位治理的导向功能、竞争功能、监督功能与校正功能。
大学内部二级单位的治理绩效评估就是对二级单位治理目标的实现程度进行评估，其目标应该为职能履行质量的提升与竞争优势的可持续性，包括二级学院（单位）全面协调与可持续性的发展状况、教育教学质量的提升、师生合法权利与自由受到尊重、安全感与公平感增强等。
（二）实现评估主体的整合与多元化
治理绩效评估的主体首先应该是整合性的。这里的整合性包括机构的整合性与内容的整合性两个层面。由于对二级单位的考核存在多部门分头考核问题，并没形成整合性，造成二级单位“婆婆太多”，并且多头考核的信息没有形成互补型体系，难以发挥考核评价的应有功能。
治理绩效评估主体也应该是多元化的。治理绩效评估主体的整合性是针对内部主体而言，而多元化是针对外部的群众和社会等主体而言的。大学内部的二级单位所面对的并不是被动接受管理的个体，而是有着权力表达和利益诉求的群体，因此，二级单位的治理绩效评价不能缺少他们的参与，让他们的“需求、期望成为治理绩效评估的内容、指标与目标，并赋予他们参与评估的权重，给他们提供监督平台，方可增强治理绩效评估的公开性与透明度”。
（三）建立分类均衡化的治理绩效评估指标体系
目标管理考核的指标体系过于繁杂而主次不分，在治理绩效评估指标体系的构建中必须将定量与定性两类指标体系进行分立。特别要将部门人员的公正感、获得感与个体成长性等定性指标纳入整体指标体系之中，以确保治理绩效评估的客观性与科学性；要合理分配定性与定量、硬性和软性、主观与客观等不同类型的指标权重；同时还要处理好总体性指标与分项式指标的关系，不同学科、不同基础、不同性质单位既要有共性化指标，也要有个性化指标，并注意个性化指标在整体性指标中的通约性。可见，治理绩效的评估指标体系并非一定要追求复杂与精细，而是要突出重点。二级单位在总体上获得某个分数也并不代表所有的小项都达到了相应的高度与要求。例如，如果将教学、科研、学生成绩等都进行非常精细的指标划分，而要求每项指标都要达到的话，就会有部分学院因为资源禀赋、办学历史、师资状况、学科特点等原因而达不到要求，而如果突出特色、重点与总量，那么，二级部门的灵活性与自由度就会得到加强。
（四）加强治理绩效评估与奖惩机制的衔接度
要真正实现从目标考核到治理绩效评估的转向，还需要将治理绩效的评估结果与二级单位的责任制衔接起来。治理绩效评估的目的之一就是监督二级单位的履责情况，这需要将评估结果与问责机制联系起来。“绩效评价本身就是一种对部门官员政绩优劣进行问责的机制，行政问责制度是治理绩效评价结果的应用……依托治理绩效评价实施行政问责，通过问责可以督促并提升部门绩效。” 按照这种理念将绩效评估主体、组织架构、评估程序与评估结果运用等制度化与规范化，不但可以很好地监督部门领导的履责情况，还可以对虚报绩效、履职不力等问题追究责任。在追责的同时，还可以综合运用经济激励、政治激励与风险激励等多重激励方式来鼓励绩效的持续提升；构建治理绩效评估结果利用的长效机制。（来源：《江苏高教2020年第5期》）
校院二级治理能力对大学战略控制和执行的影响
吕 薇 杨 颉
大学战略管理水平是高等教育治理能力现代化的重要标志之一。我国高校战略规划的发展历程经历了从外部主导到内部主导的转变，即自上而下的计划管理体系逐渐弱化、内部发展动力主导的规划认同逐渐增强。然而，大学战略规划目标脱离实际、制定与实施脱节等问题依旧存在。 “双一流”建设启动后，《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》强调要“规范高校内部治理体系，推进管理重心下移”。权力结构“重心下移”和校院之间的权力边界调整，事关高校创新生态环境和创新活力。如何推动战略目标实现？传统的制定规划、分解目标、配置资源的目标管理方式效能有限，需要“有意识地运用整体知识，以推动目标实现的公共事务治理方式”，即转向目标治理的方式。
一、大学战略目标研究演化路径
（一）从战略目标到目标战略。
战略管理研究纷繁复杂，定位学派、认识学派、学习学派等不同理论体系并存。无论哪个学派的学者，定义战略管理组成要素时，都离不开“目标如普尔将战略管理过程定义为“使命陈述、设定目标、开发实施方案、实施计划、检测进度、正式评估”等６个环节；克里滕登将战略管理过程定义为“设定目标、分析形势、提供选择、实施和评估”等５个环节。我国高校战略规划工作已实现从教育部直属高校到地方院校、从综合型大学到行业特色院校的全覆盖。翻开任一份高校战略规划文本，几乎都可看到“发展目标”“主要目标”或“具体目标”等字样。战略目标设定方面，甚至出现同质趋势。以 Ｓ市６０余所高校“十三五”战略规划文本为例，８所教育部部属高校全部在总体目标中提出迈向“世界一流”或“国际一流”，30所市属本科高校中，有12所高校在目标中提出“国内一流”或“全国领先”等。
周光礼从经济学视角分析了经费配置模式对大学战略选择有重要影响，如公办大学倾向于采用赶超战略，以迎合政府的期待和价值观，一般“建设一流大学”或“建高水平大学”等；民办大学倾向于采用比较优势战略，以迎合市场需求和客户期待，一般将目标定为“对学生负责的大学”或“特色鲜明的大学”等。从政策文本流变视角来看，国家和省市“国民经济和社 会发展第十三个五年规划”、国家和省市“中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）”等上一层级、更长周期的“规划”，以及一些重大工程、行动计划、专项改革、行业意见等，均对高校“十三五”规划目标的设定产生重要影响。如国务院 ２０１５年１０月《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》直接导致 Ｓ市４所大学入选“双一流”一流高校建设院校，将“世界一流大学”的建设目标写入规划，９所入选“双一流”一流学科建设的院校中，有８所院校将“世界一流学科”建设目标写入规划。此外，Ｓ市《高等教育布局结构与发展规划（2015—2030年）》将全市高校按一定分类标准分为四类，20所高校将“应用研究型”“应用技术型”“应用技能型”等目标和定位写入其“十三五”规划。
战略目标不等于目标战略。脱离实施，战略目标是无效的，甚至沦为一句口号。别敦荣将“目标战略”定义为“基于大学发展需要所提出来的一整套未来发展设计，即学校未来发展蓝图”，可理解为与战略目标配套的实施方案和行动计划。战略实施是将战略规划转化为现实绩效的过程。很多战略或战略规划的 定义是 从实施角度出发的。如惠廷顿认为战略就是“行为”，且“战略是人的行为，可看作社会的为”。米桑科娃等认为将战略实施置于核心位置才是成功的战略管理，战略实施的中心任务是成为制定决策的途径。因此，战略实施和战略目标实现，是从战略目标转向目标战略的核心内容。实际上，即使有了蓝图，战略实施过程中，执行效果与规划目标存在偏差，规划执行过程随意性和变动性强等现象屡见不鲜，甚至出现规划与发展“两张皮”，这些现象与目标管理自身不足有关。
（二）从目标管理到目标治理。“目标管理 是彼得.德鲁克1954年在《管理的实践》中首次提出的。［１５］我国教育政策执行模式主要有目标管理和委托代理两种。目标管理常用方式是目标分解和目标考核。两者相互依赖，分解的目的是便于考核，考核依据是分解后的目标。为强化规划执行力度，高校管理层常将指标执行情况与资源分配、干部考核、奖惩制度等进行强关联。
以Ｓ市Ｓ校为例。Ｓ校以战略规划为依据，将目标管理作为推进战略规划实施和管理的重要方式。Ｓ校“十三五”规划由学校整体发展规划纲要、部处专项规划（１７个）、院系规划（３１个）共同构成，形成１＋１７＋３１结构，其中专项规划和院系规划互有交错，呈“棋盘”结构。将 Ｓ校“十三五”规划指标的学校总体目标值与各二级学院目标值之和进行对比。以学校总体目标值为 １，各二级学院目标之和与学校总目标值的比如图１所示。除校院之间无对应的指标外，其余２５项发展目标中，有１４项院系目标之和超过学校总目标，占比５６％，超过半数，即大部分校级规划级学院层面实际被“放大”。
指标的数量和目标值一定程度反映了学校或学院的发展策略。从规划指标类别看，科研类指标无论是学校层面还是学院层面，都是数量最多的。学校层面科研指标数量占比３２％，在二级学院层面，所有人文社科类学院科研指标数量进一步超过学校层面。结合 Ｓ校传统以工科、理科见长、文科为后起之秀的发展特征，可以看出，人文社科类学院普遍具有通过提升科研水平，提升自身校内、全国竞争地位的强烈动机。师资类指标数量在工科、理科、生命学科版块的学院普遍升高，可以看出，工科、理科、生命学科学院具有延续发展思路、保持优势惯性的倾向。教学类指标数量在二级学院也普遍提高，与学校近年不断强化本科生教育，形成“以本为本 ”的工作理念有关。
基于目标分解的目标考核往往具有自上而下的行政指令特征。然而，学院根据自身发展特色，在学校发展目标基础上调整目标值，且自定义多个特色指标，同步推进校级指标与特色指标，反映了学院发展的自主性。目标治理是基于整体知识的公共事务治理体制。［４］从“知识整体性”看，在国民经济社会治理视域下，由于中央政府难以了解地方发展的细微差别，很多信息无法用统计数字反映，因而应把决策权交给“现场的 人”。鄢一龙等基于对中国五年规划的研究，认为自发治理在知识运用上是一种“盲目的平均数”，因此应依靠国家的整体知识。在大学治理视域，同样存在知识与决策权问题。完全由学校控制的模式下，学校管理层难以深入了解基学术组织需求，过于依赖行政手段导致资源和权力的马太效应；分权模式易导致“各自为政”的分散效应，不利于提升学校整体竞争力。此外，分权模式过于市场化的特征，不利于学术体系下学科结构的协同发展。因此，刘向兵等将集权模式和分权模式称作权力谱系的两端。权力谱系两端间仍有广泛探索空间。从目标管理转向目标治理，需进一步增加治理过程的研究，在“目标”和“实现”之间增加战略控制过程要素。
二、压力传导与发展基础对目标治理的影响有限
在大学战略管理视角下，目标治理的结果体现为规划实施效能。规划效能指依据一定效能准则，判断战略规划 是否 发生了相应 作用。参考“中国五年规划绩效定量评估框架”，从目标完成度和偏移度两个角度，对量化指标进行分析。在量化分析基础上，选取完成度和偏移度有代表性的学院，对学院负责人开展访谈，分析影响大学目标治理能力的因素。
（一）“层层加码”难以提升目标完成度。
从学校层面看，超过一半的指标在院系层面被“放大”。实际上，校院二级目标分解方式又在学院内部复制或模仿。大部分学院都把学院规划目标和指标分解到团队或课题组，对团队、课题组和教师都有一套完整考核体系，作为促进战略目标实现的手段。［２１］从指标 内容看，二级学院明显“放大”的指标，是学校当前阶段发展相对滞后的项目，也是重点要发展的内容。然而，并不是将指标压力下移就能实现超额完成的愿望。以院系目标和与学校比例为横轴，以学校指标完成率为纵轴，Ｓ校规划指标分布情况如图２所示。从所有观测指标整体分布来看，除位于第一象限的声誉３．１和声誉３．３呈离群值分布以外，大部分指标分布在图中灰色虚线附近，呈反例趋势，即二级学院被放大得越多的指标，实际完成比例反而越低。
高等教育改革中，同样存在层层放大目标导致层层衰减的动力现象。目标越放 大，成效越衰减，这种悖论反映了目标治理的深层矛盾。不恰当的目标传导会导致不恰当的激励机制，如石军伟等通过对科研合作网络与大学声誉之间的关系研究发现，不恰当的激励机制反而阻碍教授间的合作和重大学术成果产出。
（二）发展基础与规划效能“弱相关”。
从二级学院层面看，同一学校不同二级学院之间，具有相似外部环境因素，以及统一的学校层二级发展目标。因此，本研究选取Ｓ校１９个实体运行院系为分析对象，分析学院规划目标完成度和偏移度。根据所属学科类别（理科、工科、人文社科、生命学科）对案例学院进行编码，分别为理科－１～理科－３，工科－１～ 工科－７，文 科－１～ 文 科－６，生科－１～生科－３，用 ＳＰＳＳ软件对案例学院完成率、基本完成率、完成百分数均值、预期准确率、相对差异系数５个指标进行聚类分析，即对案例进行Ｑ 型聚类。聚类分析前 对各指标 进 行标准化 处理，取Ｚ分数。聚类方法选择 “瓦尔德法”，测量区间采用平方欧氏距离，分析结果谱系图如图３。
表１从规划完成度和规划偏移度两个维度，分别划分高、中、低三段，共９个区间，形成“九宫格”。根据聚类分析结果，将１９个学院划分到四个类型区间，规划完成度高、偏移度低的区间有五个学院，完 成 度 低、偏 移 度 高 的 区 间 只 有 生 科－３一个学院，其余大部分学院的规划偏移度居中。四个类型主要分布在“九宫格”从右上方到左下方对角线上，从学院数量分布看，规划完成度高、偏移度低的“顶端”学院和规划完成度低、偏移度高的“末端”学院总量较少，大部分学 院居中 “九宫格”中部区间。全校二级学院规划完成和偏移情况呈两头尖、中间粗的“橄榄型”是绩效研究视角下较为合理的分布。
聚类结果的学科门类聚集性不明显。除左下方仅有一个学院“末端”区间以外，工科、理科、人文社科学院在其余三个区间均有分布。说明Ｓ校在“十三五”规划目标制定过程中，没有偏向于某一学科门类，较综合体现了工科、理科、生命学科及人文社科不同学科特征的发展需求。
聚类结果的规模特征聚集性也不明显。工科－３学院具有全校最多的专任教师数和研究生数，位于完成度高、偏移度低的“顶端”区间，同样位于该区间人文社科版块的学院是文科－６学院，该学院专任教师数仅为工科－３学院的 １／８，本科生数仅为工科－３学院的１／２０，即使在人文社科版块也属于规模较小的学院，人文社科门类规模最大的文科－１学院却处于完成度低、偏移度中等的区间。
类似地，聚类结果的发展基集性也不明显。从在建学科进入一级学科评估 Ａ 类量看，位于最“顶端”区间的学院全部有 Ａ 类学科，但位于最“末端”区间生科－３学院同样具有 Ａ 类学科。没有 Ａ 类学科的学院，既有位于“九宫格”正中间的工科－７学院，也有位于“九宫格”中间偏下方的生科－２、文科－４和文科－等学院。
上述分析表明，学院既有发展基础并不是影响规划实施效能的直接原因。传统优势、规模较大、在建优质学科等因素，与规划目标完成情况有一定正相关关系，但综合考虑规划完成度和偏移度，更全面分析学院目标治理能力，发现既有基础并不能保障学院发展过程中获得更高完成度和更低偏移度。
三、提升目标治理能力的路径分析
（一）激励相容，激发学院自主发展动力。
有效的目标 治理必须首先 解 决 激 励 相 容 问题，即个人目标与决策者要达成的整体目标是一致的。国家治理体系中，有“郡县治则天下安”的传统说法，即基层发展动力是整体发展的源泉。学校和学院间的传统治理模式是学校以资源、权力为指挥棒，“学院围着学校转”。激活基层学术组织的活力是高等教育治理现代化的目的和归宿。校院二级 管理视域 下，二级学院发展目标与学校整体目标一致，才能实现目治理的初衷。大学治理有自身逻辑，不能简单套用经济学或政府治理理论。经济学视域下，激励相容指每个理性经济人在追求个人利益最大化时，恰好能实现决策者期望达到的目标；校院目标治理视域下，通过“院为实体”建设，二级学院在战略管理过程中，既有主动谋划、创造性发展的动力，也有资源调配、责权改革的实力，成为兼具经济属性和学术属性的自治组，每个二级学院的发展目标与学校是否一致，是影响规划效能的重要因素。以文科－１学院为例，该学院无论从师生规模、在建优质学科、学术声誉和影响力等角度来看，都是校内优质学院，然而，该学院规划完成率偏低。根据对该学院负责人的访谈，校院签订的“十三五”建设协议书中列了３７个发展目标，但学院日常管理和考核过程中只关注其中１０个目标，占比仅２７％，反映出学校与学院目标偏离，处于激励不相容状态。
（二）战略控制，增强目标治理过程控制。
大学战略规划从“目标管理”到“过程指导”，从“前期谋划”到“全程跟进”转变，是战略规划发挥作用、促进组织发生变化的关键一步。二级学院规划效能的分析表明，学科门类、传统优势、师生规模等均不是决定规划效能的决定性因素。传统目标分解和目标考核方式，经过多年实际运行已逐渐制度化，但依旧存在许多问题，如考核主体单一、考核指标失衡、考核结果与问责机制之间缺乏衔接等。
战略控制指战略规划实施过程中，检查组织为达到目标所进行的各项活动进展情况，评价实施战略后的组织绩效，寻找差距，分析原因，纠正偏差等。Ｓ校工科－５学院目标完成度最高，且偏移度最小。然而，该学规模较小，仅有一个在建学科，发展基础并不理想。与工科－５学院负责人的访谈过程中，“执行力”是被反复强调的重点内容。该学院每个学期都根据规划内容，制定“重点工作任务推进表”，把目标和任务进行分解，“细化再细化”，且制定了有效“督办”流程，由专人负责检查进度和提醒下一环节。与战略实施不同，战略控制是在实施过程中开展持续监测，开通反馈渠道，实施调整手段，因而是过程控制，是不断促进战略目标实现的有效手段。
（三）责权匹配，解决目标导向的“非规则化”问题。
目标治理是目标导向的治理方式，而不是规则导向的治理方式。目标治理体制需要动员各方资源推动目标实现，随着目标变化，资源配置方向也发生变化，表现形式是“政策摇摆”。省域“双一流”建设政策文本的分析表明，地方政府的“注意力”集中在人才培养和科学研究方面，对文化传承和社会服务关注度不够。类似地，Ｓ校各二级学院规划文本分析可以看出，学院“注意力”配置有明显偏移。以师资队伍建设目标为例，Ｓ 校总体战略规划中“推进同轨运行，打造世界一流的师资队伍”是８大建设重点之一，具体建设方案既有高层次人才和中青年人才的培育和引进，也有人才分类管理、多元评价的制度安排，还有科研支撑队伍的建设等内容。然而，由于高水平师资是最“亮眼”指标，很大程度决定了学科整体建设和在各类评估中的表现，形成“晕轮 效 应”，因而二级学院出现“引进”重于“培育”明显失衡的状态。二级学院的规划文本中，１０个学院提到“更加精准地引进高层次人才”，只有１个学院提出“更有针对性地对高层次人才的培育和服务”规划内容。类似的，科研领域的“注意力”失衡则可能导致重数量、轻质量等偏移发生。
激发学院内生动力的根本，在于清晰界定校院两级权责利关系，完善 学院治 理结构。校院两级责权匹配是大学有效管理的基础。二级学院作为自治组织，其“注意力”配置直接影响战略规划管理过程是否发生偏移。Ｓ校“十三五”期间开展了“协议授权”，以校院共同签署《协议书》形式，明确从学校下放到二级学院的责权，包括实现目标任务的责任以及自主管理的 权力。《授 权协议清单》体现了资源配置与事权的协同，形成对目标治理的重要保障。（来源：《高等工程教育研究》2020年第6期）
“放管服”视域下的校院两级的协同管理研究
武 蓓
全面深化改革，推进国家、政府治理体系、治理能力现代化成为新时代的基本的要求与发展趋势。早在2017 年，教育部、中央编办、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部等五个部门联合印发了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，其中针对高等教育改革发展中的学科专业设置、人才培养、人事管理、科研管理、经费和资产使用管理等方面的主要问题，高校办学自主权需要得到切实保障，进而完善中国特色现代大学制度。同时，我国高等教育面临规模扩充与内部管理复杂的现实困境。在“放管服”的时代背景下，高等教育也需要紧随社会趋势优化内部治理，构建与时俱进的现代大学制度，实现内涵式发展。然而，科学的内部治理将成为高等教育内涵式发展的基本特质。全面深化高等教育管理改革，其主要目标是完善和发展现代化大学制度，推进大学内部治理体系与治理能力与时俱进，增强高等教育价值与功能的现实转化效应。为了强化依法治校、优化与完善大学的治理体系，校院两级管理体制改革已经是当前众多高校的必然选择。
一、当前大学校院两级管理改革的基本情况与问题
（一）当前大学校院两级管理改革的基本情况
学校与其内的二级学院之间的关系对于办学活动是有很大的影响作用。我国传统的高等内部管理主要表现为大学办学院，即学校一级支配与主导各二级学院，二级学院没有自主权。特别从上个世纪 90 年代以来，大学的行政管理超越了学术成为阻碍高等教育发展的不可回避的困境，造成直接的影响便是突现了大学学术文化与行政文化的矛盾。
随着不断满足更多大众对高等教育的需求，迎来了高等教育大众化新时期，高校规模扩大，内部结构复杂，校级单极管理压力倍增。这些校级集中统一管理模式在现实的高校运行中无法很好地发挥激励的需要，随之高校的管理方式在一级管理与二级管理之间形成新关系模式，突出学院的办学实力性，强化学院的办学主体地位。校院二级管理改革的基本内涵是学校简政分化人事、财务、事务处置的基本权力，各二级学院的自我管理成为常态化、自主化，二级学院作为权责利相统一的运行实体得到真正确立。
校院两级管理机制改革的关键是如何进行制度设计，构建权责明晰的“1+N”。“1”就是校院两级管理改革总体的实施办法，“N”是为推动两级协同管理的一系列具体管理办法与相配套的制度，如学院重大事项决策、教学科研管理、学生事务管理、财务人事管理、专项经费管理等方面的制度。
当前，很多高校积极尝试校院两级管理，不断深化机构内部管理体制的改革。其实早在高校实行扩招后，大学规模变大后，很多的大学已经开始启动校院两级管理改革，将相关的权力下放到二级学院，增强二级学院的主体地位。在 2013 年华中师范大学就出台《华中师范大学校院两级管理体制实施办法（试行）》。近年来，复旦大学、四川大学、中山大学等众多高校纷纷探索并制定校院二级管理改革的实施办法，深化校院二级管理改革。
（二）校院二级管理运行存在的现实问题
针对“放管服”来说，“放”就是校级层面要下放权力，学校不要过多地具体指令学院如何办学，给予自主权力处理自身事务；“管”就是校级层面要创新和优化监管职能，提升对二级学院的宏观调控；“服”就是各行政职能部门要减少二级学院的干预，以二级学院的需要目标为导向，优化服务质量。对照“放管服”的改革实质与要求，对于大学的内部管理来说，要去行政化，变革管理体制，优化内部治理，使之由一级管理向二级管理转变的基本要求，具有很大的难度和复杂性。因此，在校院二级管理改革的现实运行中还是存在如下的一些困境：
1. 权责清单缺乏充分论证有失权威性
校院二级管理改革首先要就大学内部治理突现的问题为导向，解决学校治理过程的现矛盾。很多高校在推进校院二级管理体制改革过程都是学校的党政部门或是发展规划部门牵头制定权责清单，经校党政联席批准，形成制度文本。但是这种流程便捷，便是没有充分发挥二级学院教学与科研的教职工在构建权责清单中的多方主体的作用，缺乏校院二级的充分沟通与交流，使权责清单制度推行权威性不足。因此，推行校院二级管理改革要在充分调研的基础上梳理权责清单，形成确权，使校院两个层级都有明确可行的制度规范。
2. 制度虚化没有真正落实简政与放权
确定校院两级之间的权责标准，构建可行性制度是推行校院二级管理的基础。但是在推行改革的过程中，权责标准划分界限不够清晰，精细化程度不够。从校院二级管理的权责制度设计本身来看，一些高校规定人事权、财务管理权、事务决策权的分解与下放，但是怎么放，怎么衔接统筹还需要一揽子配套制度去支撑校院二级管理的总体目标。为了更好地确立各二级学院的办学主体地位，学院要根据涉及事务的不同类型，确保内部治理结构全面配套，如党政联席决策学院重大事项要有党政联席会议议事实施办法，学院的教学、科研以及学科建设等方面的事务要有学院的教授委员会发挥学术权力的重要作用，在重大事项监督与财务管理方面要有基层民主参与的保障制度等。然而这些配套的制度没有切实地构建完善与执行，无疑导致校院二级管理改革制度虚化，没能真正落实简政与放权。
3. 权力责任下放不对等调控监管缺位
从当前的情况来考察，很多高校积极推进校院二级管理改革，其常规的基本原则导向是扩大二级学院的人事管理权、财务自主权、学科发展与教学科研事务自主权。但是在权力与责任的分配上不能使二级学院的权力、责任、利益三者平衡起来，造成责权不对等，往往学院的责任因目标任务的协议而下达到学院，但是在人事与财务权力的享有上大打折扣，形成学院有责无权或是责大于权。不同的高校，因为学科特色、规模层级以及学院强弱等差异，究竟如何在校院两级进行权利分解与下放无法形成统一的客观标准。鉴于没有较为统一的客观标准，就增加了学校对二级学院的调控与监管的难度与复杂性。这种难度与复杂性直接使得学校对二级学院的调控与监管很难到位，甚至无所作为。
4. 学院管理中行政权仍然超越学术权
“在传统科层组织模式下，中国高校基层学术组织拥有权力较小，校部机关对基层学术组织管得过细、统得过死，严重制约了基层学术组织的活力和创新。”学术界的基本准则是所有成员是平等的。因此，学术控制
在本质上具有社团的或是集体决策的性质，其形式上二级学院的学术工作者集体充分地参与到学院管理的决策中去，实现二级管理过程中权力效力的最优化。但在大学对一个国家的战备性意义日益凸现的趋势下，对大学的干预成为政府不得不强化其导向力度，管理超越学术成为迅速发展的普遍选择，从而更多大学的管理机构基本是科层化。这种大学管理的主要特点是强有力的行政力量控制与经济效益优先的市场思路模式，而学术权力日益式微。当很多高校在推进管理改革分解下放权力时，往往形成分解与下放的权力下移到二级学院的行政层级而已，至于在二级学院层面的学术权力没有得足够的调动，形成学院管理中的行政权力超越学术权力的局面。
二、基于制度理性的权责清单是多元主体协同的内生要求
（一）大学内部的组织秩序与多元主体对改革的理念认同
大学作为一个以人才培养为基本功能学术组织，是以学科与专业为基础的。目前，我国高校已经进入大众化的阶段，产业化的特征也非常明显，学生规模与精英化教育来比较已经成倍的扩充，这也使得很多高校内部组织结构增多，日益复杂化，内部秩序也更为纷繁、难以理顺。当前我国高校基于实体不断扩充，学院增多，行政职能部门也不断也更加多样化，内部结构复杂庞大，学校校级层面管理跨度太宽，传统的受行政命令的管理模式无法满足大学内部治理的需要。因此，在以“放管服”为导向的社会体制改革的背景下，大学也要自觉适应变革要求，使学院成为办学的管理重心，让二级学院成为实实在在的办学主体，释放办学活力。英国教育专家托尼·布什对教育管理总结了两个基本模式即正规模式与学院模式。学校是一个系统性的有机整体，各个职能部门与二级教学学院相互作用，甚至交叉融合。如果从学校内部的微观运行来考察，其内部是由校级层面的领导班子（党委常委机构与校长办公机构）、各行政职能部门、学术委员会、教授委员会、教代会、各二级学院等。在二级学院内部也细划为相应的党政议事、二级学院教授委员会、学院教代会与学代会等不同层次的主体机构。因此，在改革的过程中，虽然有上层的政策文件的宏观导引，但是很多人对校院两级管理体制改革的理解与如何动作还不能很好地内化于理性的自觉。这就需要针对这种教育改革，在学校内部进行前置性理论动员，形成对“放管服”与校院两级管理体制改革的根本性问题达成共识，形成改革合力，围绕办学目标与任务，展开富有成效的协同治理。
（二）内部协同对制度理性导向下的权责清单的必然诉求
大学校院两级管理体制改革是现代大学制度合理建设的具体化，是系统内部多元主体的协同治理的过程。其实，“完善校院两级管理机制并不是改革的新课题，它的本质是学校与学院的关系，是伴随着大学内部组织分化以及管理层级的增加而产生的大学内部管理中两核心关系之一（另一个核心关系是学术权力与行政权力的关系）”在大学内部实现多元主体内部协同治理，要在改革理念认同与信息共享与整合的基础上，构建内部协同的机制，梳理多元主体的权责清单。这里的机制构建与权责的梳理就是校院两级管理的相配套的一系列事务运作实施办法。因此，“校院两级管理改革其实质是对财权、人权和事权在校院两级的资源配置权力权限的重新划分，其核心内容就是首先要明确规定学校学院在办学过程中所担负的不同责任，并要根据其承担的不同职责赋予相应的权利，并将这些职责、权力固化，上升为学校的制度。”尤其是校院两级管理机制改革的权责清单要以制度理性为指导，实现其立足现实，明确分工与合作，提升大学治理的效能。“制度理性也可以称为制度合理性，从马克斯·韦伯的理解社会学思路，以及法理学对于公正的理解，这种制度合理性也包括两个基本层面，即实质合理性（价值理性）和形式理性（工具理性）”为了实现校院内部不同组织机构的理性运行，对大学内部的行政职能部门、学术权责组织、各二级学院以及二级学院内部的不同主体，进行前置的理性论证，梳理权责清单。其实就权责清单来说，主要来自于“放管服”改革指导下的政府治理现代化的需要而出现的权力清单，即“所谓政府权力清单就是对各级政府及其各个部门权力的数量、种类、运行程序、适用条件、行使边界等方面进行详细统计和全面清理，明晰权责，形成的目录清单。”那么效仿于政府权力清单，大学进行校院两级管理体制改革的内部组织各主体机构也需要在深入研讨论证的基础上职责厘定、运行程序、适应条件、行使边界等方面进行理性地构建。因此，定量与定性的目标责任制管理成为学校对学院的基本选择，以过程跟踪与结果考评管理二级学院，以优化顶层设计、资源供给、协议授权为主要手段服务与推动学院自主办学，以监督制约为主要方式规范学院依法治教。学校各职能部门代表学校在党建与思想政治工作、教学管理、科学研究、学科建设、师资队伍建设、学生事务管理、对外合作与交流、专项经费管理、学院党政联席议事、师生代表民主参与等方面制定政策、组织协调、提供服务保障与指导。
三、内部多元主体协同优化校院两级管理改革的启示
鉴于大学组织内部是由多元主体共构的客观现实，在简政放权优化服务的改革要求下，为了更好地实现改革的目标，切实保证学院办学的主体地位，释放办学活力，针对改革过程中出现的问题，在制度理性指导下，针对学校总体设计、资源配置、学科建设、人才培养与学生事务等事务，创新内部治理结构，充分调动多元主体的积极性，健立健全监测评估、督导问责机制，理顺协同机制。
（一）加强顶层设计，以清晰的学科建设与人才培养为基础优化学院设置
在推进校院二级管理体制改革过程中，根据国家高等教育发展趋势、发展战略、结合自身学科、发展规划与区位优势，加强宏观统筹，做好顶层设计。大学的基本存在价值是以学科建设和人才培养为依托的，校级层面的权责是什么，学院作为最基本的办学主体的权责又是什么要界定清晰。因此，大学的各个学院的设置要以学科门类或一级学科为基础，拓展统筹发展相关与交叉学科，搭建科研平台。顶层设计要把紧扣学科建设目标与人才培养的根本任务两个维度，做好学院这个主体的设置，明确学院是学校学科建设与人才培养的实施主体地位，根据学科发展趋势与社会人才市场需要加强对本学院学科建设、人才培养、科研平台搭建实行自我统筹管理。只有清晰的学科建设目标与人才培养任务才能更好的赋予学院的存在地位与价值，调动学院全面地释放自身的办学活力，也为进一步构建调控与考核体系准备前提，形成可行性评估抓手。
（二）优化目标考核，注重动态调控进而明确监管主体责任
根据《教育部等五部门关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》的要求看出，准确把握校院二级管理体制改革的精神实质，学校分解下放权力，实现一级管理向二级管理转变，要做到“简政放权”但又必须做到“放管结合”。校级层面要具备防范放权的风险控制与监管措施，加强制度建设做到依法治校，健全可操作的绩效考核、监管问责与创新激励的机制。在以问题与目标为导向的监测过程中，要注重结果导向，更要常态化地加强过程调控，针对学院运行过程中偏离目标任务所造成的负面清单要及时梳理，限时整改，切实问责。在不同学院考核无法实现统一标准的情况下，目标绩效考核可以通过第三方考核，直接对标的不是本校的不同学科的学院，而是其他兄弟学校的相同或相似学科的学院。如在一所大学内对法学院的绩效评价无法用会计学院或是经济学院的指标来考核，而通过第三方考核的方式，与其他相类似的高校的法学院相比较来考察发展情况。因此，学校要优化考核方法，明确学校各项事务推进发展的监管主体的责任，注重动态调控，跟踪监察。
（三）保障多元参与，发挥学术权力与基层民主的协同作用
传统大学管理的基本模式体现对人治依赖与行政推进的固化思维，把改革看成上位要求，忽略多元主体的参与。而新的时代背景下，党与国家对全面深化体制改革提出明确的要求，坚持人民为中心，把群众路线贯彻到治国理政之中，依靠人民创造历史伟业。因此，当前校院二级管理改革要在依法治校的总体框架下，激发多元主体的活力，保障多元主体的切实参与。在校院二级管理改革过程中，从提出与论证，到制度的运行与监督，党委的宏观引领，行政负责推进，学术权力与基层都需要全程参与，保障学院的治理是在集体决策与民主监督中实现学院办学目标。在保障多元主体参与的过程中，要强化宣传教育，提升学校职能部门与各二级学院人员对教育改革的思想认同，进而转变学校上下的服务意识，形成推进校院二级管理改革的工作合力。
（四）硬化制度约束，允许不同学院多样化的自我管理模式
校院二级管理改革是应对教育发展趋势的内涵升级与自我革新，其面临的困境与阻力无法回避。在此过程中，不管是党政领导的积极推动，还是学院基层的广泛参与，其关键的前提要完善相关配套制度建设，硬化制度约束。所谓的硬化制度约束，就是在保证制度细化与可操作的基础上，确保校院管理中的不同权力的行使，考核评价，事故问责等环节，有据可依，强化依法治校。虽然校院二级管理强调凸现制度的硬性约束，但是一所大学通常设置若干学院，这些学院因为学科专业性质、历史传统、学术团队强弱差异较大，管理上的“一刀切”反而会造成矛盾与困境。这就需要在总体目标的导向下，使不同学院在不违背学校宏观制度框架内，结合自身的学科发展与人才培养任务构建符合自身发展的管理模式，允许二级学院管理的多样化。（《高教学刊》2021年7月）
【他山之石】
地方高校构建二级单位绩效管理体系的原则与方法———以鲁东大学为例
王 庆，石少伟
一、引言
( 一) “双一流”背景下地方高校发展面临严峻挑战
地方高校是我国高等教育体系的主体部分和中坚力量，肩负着为地方经济社会发展提供人才、科技、智力、文化等全方位支持与服务的重要使命。我国高等教育已经从规模扩张阶段转入内涵发展阶段，尤其在当前“双一流”建设背景下，高校之间对资金投入、优质生源、高端人才、重点项目、平台团队等资源的竞争日趋激烈。地方高校的办学基础相对薄弱，获取社会资源的能力有限，可持续发展面临着日益紧迫的资源约束，在竞争中不可避免地处于弱势地位，尤其对于未进入国家或省级“双一流”建设序列的地方高校来说，学校生存与发展的空间势必被进一步挤压。地方高校面临的资源瓶颈包括外部资源获取能力较弱和内部资源整合利用效果不佳两方面，在努力拓宽外部资源筹措渠道的同时，地方高校还亟需通过优化内部管理和运行机制来提升现有资源的使用效益，努力降低办学成本，实现办学效益的最大化。
( 二) 校院两级管理需要以绩效管理为重要抓手
地方高校大都进行了校院两级管理改革，推动办学权力和管理重心的下移。在校院两级管理体制下，院系是高校人才培养、科学研究、学科建设、社会服务等职能的直接组织者和实施者，院系的办学效益直接决定着学校整体发展水平，院系强则学校强。但是，管理重心下移不代表放任不管，缺少监管的自主办学会导致发展偏向和管理失控。绩效管理作为一种现代战略管理手段，能够有效实现对高校办学目标、过程和结果的综合监控与评价，使二级单位及教职工的工作目标与学校战略和长远利益保持一致。
( 三) 我国高等教育政策导向越来越重视绩效管理
《国家中长期教育改革和发展规划纲要( 2010 － 2020 年) 》明确提出，高校要“改进管理模式，引入竞争机制，实行绩效评估，进行动态管理”，“完善学校目标管理和绩效管理机制”。国务院 2015 年发布的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》把“坚持以绩效为杠杆”作为基本原则之一，提出“建立激励约束机制，鼓励公平竞争，强化目标管理，突出建设实效”“建立健全绩效评价机制，积极采用第三方评价，提高科学性和公信度。”无论是高校内部的现代大学制度构建，还是政府对高校的宏观管理，都越来越重视目标管理、绩效管理理念，倡导把绩效评价结果、资金使用效益等指标作为外部资源投入和内部资源调配的主要依据。
( 四) 当前地方高校绩效管理实践存在诸多问题与不足
虽然许多大学在引入绩效管理、实施绩效考核方面做了许多尝试并积累了一定经验，但总体来说还处于摸索阶段，缺乏成熟运行的突出案例，在实际运行中主要存在重考核轻管理、重奖惩轻改进、重短期轻长远、重平均轻重点等问题。尽管许多地方高校在制度文件中使用目标管理、绩效管理、绩效考核等提法，但在实施中往往流于形式，很难达到预期的效果，地方高校内部运行效率与资源配置能力低下、院系及教职工积极性与活力不足、整体发展不平衡不充分的问题依然改善甚微，因此，探索建立符合实际、科学有效的地方高校二级单位绩效管理体系是一项十分迫切的任务。
二、绩效管理理论介绍
( 一) 绩效管理的内涵
绩效管理是以组织战略目标为导向，以绩效考评为主要手段，将组织战略目标分解并传递给各级部门直至每个员工，使得部门及个人的绩效聚焦，共同支撑组织战略目标的实现。绩效管理包括计划制定、辅导沟通、考核评价、结果应用四个环节，其核心内容是站在战略高度构建一套科学的绩效考核指标体系，而成功实施的关键在于对考核结果进行充分、合理的运用。在新公共管理运动浪潮的推动下，在企业广泛应用的绩效管理逐渐被公共组织所采纳，我国高校于上世纪 90 年代开始引入绩效管理方法。地方高校实施绩效管理改革实质上是一种人事管理和分配制度改革。
( 二) 常用理论工具
高校绩效管理实践中借鉴较多的主要有目标管理( MBO) 、平衡计分卡( BSC) 和关键绩效指标( KPI)三种理论工具。目标管理由彼得·德鲁克于 1954 年提出，强调管理者与员工共同参与工作目标制定、在工作中实行“自我控制”并努力完成工作目标，已成为现代最重要的管理思想; 平衡计分卡是从财务、客户、内部运营、学习与成长四个角度，将组织的战略落实为可量化操作的衡量指标和目标值的一种新型绩效管理工具; 关键绩效指标基于对组织战略目标的分解，指那些对组织战略达成贡献度最大的项目，KPI的确定有一个 SMAＲT 原则: 明确性( Specific) 、可衡量性( Measurable) 、可达成性( Attainable) 、相关性( Ｒelevant) 和时限性( Time － based) 。
三、地方高校构建二级单位绩效管理体系的原则
地方高校引入绩效管理不能照搬固有的理论框架或其他学校的做法，而应深入把握高校作为非营利性公共组织的特点，找准地方高校的使命与定位，认真分析自身现实条件、独特组织文化以及远期愿景，因校制宜地进行谋划设计，力求符合实际、产生实效。
( 一) 立足地方高校的发展定位，科学谋划发展路径与管理重点
地方高校承担的职责与使命与部属院校或国家一流大学建设高校不同，应主要定位于“地方性、应用型”，走差异化、特色化发展道路，集中有限资源、围绕地方经济社会发展实际需求发展学科专业、培养应用型人才和开展应用性研究。地方高校与部属高校的区别不是简单的办学水平、教育质量的优劣之分，而是满足经济社会发展不同层面需求的功能之别。然而，地方高校在办学实践中往往找不准自身定位，简单效仿部属高校的办学理念与策略，目标定位盲目攀高，学科专业追求大而全，反而丢掉了自己的特色和优势。这些反映到内部管理上，在学校层面主要表现为资源配置的无序化、随意化、短视化，缺乏系统意识和战略意识，缺少重点方向; 二级单位层面主要表现为各单位和教职工各自为政、各行其是，仅依据本部门利益诉求和个人旨趣选择发展路径，与学校整体战略规划偏离、脱节。因此，地方高校实施绩效管理，首先需要科学制定总体战略和目标定位，在此基础上分解细化各单位的目标任务，提炼关键绩效指标，明确阶段性主攻方向。当前阶段，地方高校需要紧紧抓住新旧动能转换、产教融合等战略契机，坚持有所为有所不为，努力使学科的布局、专业的设置、科研的规划以及师资引进、经费投入、硬件设施建设等相关资源配置符合自身定位与国家导向，力求与地方需求紧密对接、与时代发展同频共振。
( 二) 重视高校的政治功能与属性，将党建工作与业务工作同落实、同考评
习近平总书记在全国高校思想政治工作会议上指出，办好我国高等教育，必须牢牢掌握党对高校工作的领导权。尽管地方高校与部属院校在办学层次、服务面向上有不同的分工和定位，但在坚持党的领导、全面从严治党方面没有分别，都必须高度重视、常抓不懈，夯实党建与宣传思想工作的基础地位。高校更是意识形态工作前沿阵地，肩负着学习研究宣传马克思主义，培育和弘扬社会主义核心价值观，为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供人才保障和智力支持的重要任务。地方高校在办学实践中要着力避免重业务轻党建、党建业务“两张皮”等问题，明确将党建与宣传思想工作纳入学校总体的绩效管理体系，纳入关键发展绩效及其考核范围，与业务工作同部署、同落实、同考评，通过明确有效的目标管理细化责任、抓常抓长，确保社会主义办学方向、办学立场不动摇。
( 三) 针对不同的内部组织结构，实行分类管理和分类考核
高校内部的组织形态复杂多样，有党的各级组织，有院系、研究院等教学科研机构，有服务于教学科研的职能管理部门，有教授委员会、学术委员会、学位评定委员会等学术组织，还有工会、教代会、学生会等群众性组织。不同组织的价值取向、职责任务和运行规则不同，绩效产出的方式和形态也不同。地方高校中虽然一般都设有部分研究院、研究中心等专门的学科、科研平台或机构，但数量并不太多，水平高、影响大的则更少，总的来说主要还是以院系为基本的运行单元。各院系之间既有共同遵循的工作程序和规章制度，又按照各自学科规律进行自我调节和发展，彼此是一种“松散关联”的关系。针对不同性质的组织类型和不同学科基础的院系，用同一套评价标准体系进行管理和考核是不现实的，也是不科学的，必须实行分类管理和分类考核，针对不同类型的组织制定不同的标准和方法，使同一类型组织的考核指标具有一致性和可比性，这样才能确保绩效管理的精准度和有效性，引导同类型单位之间进行良性、公平竞争。
( 四) 科学设定考核标准与目标任务，突出关键绩效指标的导向价值
绩效考核指标体系是一系列考核指标的系统化组合，构建指标体系的关键是合理划分指标类别并赋予指标合理权重，目标值则是学校在某一指标上的具体任务量。例如，可把“获批省级重点实验室”设为一个关键绩效指标，“获批 1 个得绩效分数 100 分”设为该指标的权重，“每年获批 1 个”设为该指标的年度目标值。构建指标体系既不能太庞杂繁琐，也不能过于简单和粗略，要努力达到简洁性、易操作性与精准性、有效性的最佳平衡。关键绩效指标反映了学校发展的核心诉求和战略重点，具有关键性、战略性和高价值性，是指引全校上下工作方向与重心的航向标。关键绩效指标的确定要把握两个原则: 一是要紧扣学校不同阶段的发展 实际，以问题倒推工作重点。高校在不同时期赖以生存的核心资源是不同的，当前地方本科院校发展的客观现状是争相提升自身办学层次，努力从教学型朝着教学研究型乃至研究型大学的方向迈进， 在这一过程中，高水平的人才、科研、学科、团队是决定竞争优势大小的关键要素，也是目前制约地方高校发展的主要短板。地方高校对此应有清醒认识，通过关键绩效指标的认定予以充分凸显，从而引导各单位把有限资源投放到最有价值的工作中。二是绩效目标值设定不能过高或过低，既要有挑战性、前瞻性，又要考虑实际、切实可行。比如，高端人才引进固然重要，但也不宜盲目求多求快，应考虑学科专业布局和团队建设的实际需要，有重点、分批次地稳步推进。只有尽量使考核标准与目标设定科学合理，才能让各单位和教职工既感受到压力、明确奋斗方向，又能凝聚充足的信心和动力，真正体现绩效管理激励和导向作用。
( 五) 统筹考虑多元化的办学宗旨，建立全面绩效管理体系
高校是以实现社会效益为价值追求的公益性组织，办学目标复杂、多元，不同于以追求经济利润最大化为目的的企业。高校的四种基本职能之间相互支撑、交叉和制约，形成统一的整体，边界并不清晰。科学研究是人才培养的重要手段，社会服务通过人才培养和科学研究来实现，文化传承创新则贯穿教学、科研、社会服务的全过程，四者“你中有我、我中有你”，很难设计独立的评价指标体系。此外，企业可以短期内批量产出标准化的有形产品并获取可量化的经济收益，而高校无论是学科发展、人才培养还是科研成果转化、文化传承创新，都需要持续的资源投入和长久的运作周期才能显现效果，而且其效果往往是内隐的、模糊的，不易进行细化和量化评价。地方高校要努力构建全面绩效管理体系，使绩效考核指标体系涵盖办学治校的所有主要内容，综合评价各项职能的落实履行情况。尤其是针对当前地方高校“关门办学”思想明显、人才培养与社会需求脱节的问题，就应着力加大对开放办学、产教融合、服务地方等方面的考核评价力度。
四、地方高校二级单位绩效管理的基本流程
绩效管理是由事前计划、事中管理、事后考评、结果运用构成的四位一体系统，绩效考核只是其中一个环节。地方高校在引入绩效管理时应强调整体观和系统观，构建四个环节紧密衔接、整体运转的绩效管理闭环。鲁东大学作为山东省属综合性大学，正处于努力从教学型大学向教学研究型大学转型发展的关键阶段，2017 年开始启动实施了二级单位绩效管理改革，经过一年多的实施与完善，取得了良好的效果，积累了一些值得推广的做法。下文按照绩效管理的四个环节依次。
( 一) 绩效目标制定
绩效目标制定是绩效管理流程的基础和起点，解决“完成什么目标”的问题。地方高校进行绩效目标设定时，应遵循目标管理的“上下结合”原则，由学校统筹主导、二级单位参与，确保目标规划的战略性和前瞻性; 目标任务按照重要程度及责任主体的不同，分为全校层面和二级单位层面两类。
1． 学校年度发展关键绩效任务
全校层面的目标任务是学校年度发展关键绩效任务，具有鲜明的全局性、关键性、综合性特点，需要依靠各单位、各部门的协同配合和共同努力才能达成。地方高校制定全校层面的关键绩效任务时，应站在战略和全局的高度，系统分析自身所处的内外部环境以及办学的优势和劣势、面临的机遇和挑战( SWOT 分析法) ，在找准办学定位和发展目标的基础上，围绕新时代党和国家对地方高校的新要求、“双一流”建设标准与要求等，坚持问题导向，重点查找师资、科研、资金、生源等方面存在的薄弱环节，遵循SMAＲT 原则提炼出明确的、可测量的、彼此关联且通过努力有望达成的年度发展关键绩效任务。
2． 二级单位年度目标任务
主要关注教学科研与服务保障工作的正常有序运转，侧重于各单位基本职责履行、自身建设与发展，其重要性、战略性低于全校层面的关键绩效任务。每项学校年度关键绩效任务尽管由多个部门协同才能完成，但仍需要确定一个牵头负责部门，并将该项任务同时纳入牵头部门自己的年度目标任务，以确保责任有效落实。比如，全校层面的人才引进、学位点建设等关键绩效任务要同时纳入人事处、研究生院的部门目标任务。学校综合不同层面的目标任务，最终制定并下达各二级单位年度目标任务书。
( 二) 绩效辅导沟通
绩效实施过程实际是绩效管理流程中耗时最长、也最具价值的阶段，关注“怎样完成目标”。有些高校实施绩效管理往往“两头重、中间轻”，重视绩效计划制定和最后的绩效考评，对计划付诸实施的中间过程关注指导不够，甚至放任不管。实际上，绩效计划只是一个事前的思维过程，绩效考评和结果应用是事后总结，真正实现绩效增值和内涵提升的是贯穿全过程的任务落实与执行。在此过程中，学校与各单位之间需要保持持续的沟通与互动，各单位随时向学校汇报工作进展情况，尤其是关键绩效任务的推进情况，及时提出需学校协调解决的问题; 学校要综合利用督查督办、议事协调机构、专题办公会议等工作机制，跟踪关注、指导和督促二级单位的工作，及时纠正偏误、反馈意见，协助解决问题和困难，统筹有关部门之间的协调配合，确保各项工作按照高效的节奏和既定的方向有序推进。
( 三) 绩效考核评价
绩效考评是绩效管理的核心环节，关注“目标是否完成”，对各单位绩效任务落实情况进行综合衡量和评价。绩效考评涉及到由谁考核、按什 么标准考核、以什么程序考核等一系列问题，因此是一个复杂的过程，其中最关键的是构建一套科学有效、可操作性强的绩效考核指标体系。地方高校在设计考核指标体系时，要做到一般性与特殊性相结合，对党建与宣传思想工作按统一标准进行统一考核，最后将考核得分按一定权重纳入学校综合考核体系。对业务工作实行分类考核，对于学院，在考虑特殊性的同时尽量使用统一标准，以利于各学院之间的比较; 对于职能部门，由于各部门的职责分工与绩效显现方式不同，因此不设统一标准，而是单独对各部门履职情况进行考核。此外，职能部门均代表学校为学院办学提供各类专业化指导和服务，必然存在服务态度、工作作风的优劣问题，需单设一项统一的服务满意度考核，以引导各部门不断地改进作风、提升效能。业务工作考核引入 BSC 的思想与方法，把学校办学过程和战略目标逐层分解为可执行的客户、内部运营、学习与成长、财务四个维度的绩效项目和指标，这样可以有效地保持考核框架的平衡性与科学性。地方高校具有不同于企业等经济组织的特点，因此引入 BSC 时要结合地方高校特点进行适当的调整优化。四个维度的考核项目和指标作如下设计:
1． 客户维度
高校承担着培养人才、服务社会的社会责任，既要满足学生在校期间获取知识和能力的需求，还要满足社会对人才、知识的需求，因此学生和社会用人单位是高校的主要客户，其中学生的定位具有双重性，既是高校提供教育服务的客户，又是对外向用人单位提供的“产品”。客户维度的目标是使学生对所提供的教育服务满意，让用人单位对高校输送的毕业生的质量满意。地方高校要围绕客户维度的目标，大力培养适应地方发展需求的高素质应用型人才，提升服务区域发展能力，赢得良好的社会声誉，进而吸引更多潜在客户( 高中毕业生) ，实现办学的良性循环。客户维度可设置学生教育、招生就业、学生创新创业、服务地方等考核项目，下设招生录取平均分、学生竞赛获奖、毕业生就业率、用人单位满意率、产学研合作、科研成果转化率、社会影响力等具体指标。
2． 内部运营维度
高校为满足学生、社会以及自身发展的需要，需一系列高度专业化的部运行操作，中心工作包括教学工作、科研工作和学科建设工作。教学是使学生获得知识和能力的基本途径，科研是推动知识创新与技术进步、服务地方发展的重要途径，教学科研水平又是衡量学科实力的重要指标，三者相辅相成、相互促进，共同支撑学校职能和客户需求的实现。内部运营维度下可设置教学工作、科研工作、学科专业建设等考核项目，下设学科建设、专业建设、平台团队建设、课程建设、教材建设、教学改革、教学成果、科研成果、科研项目、科研成果获奖、学术交流、科研管理情况等具体指标。
3． 学习与成长维度
学习与成长维度关注高校为实现高质量内部运营和客户需求的实现，应具备怎样的学习与成长潜力。教学科研活动是高度知识化、专业化的活动，主要依赖人的智力，因此人力资本是高校最核心最重要的战略资源，决定着其他资源的价值发挥和效益产生，师资队伍的学习与成长能力是推动学校发展的核心驱动力。地方高校面对严峻的人才竞争形势要积极创新人才工作举措，外部“输血”与内部“造血”并重，通过加大高端人才引进、加强教师培训进修、挂职锻炼等方式，提高师资队伍水平。同时，需要持续改善办学条件，提升职能部门为教学科研服务、为人才服务的意识和水平，为教职工施展潜力创造和谐、优越的软硬件环境。学习与成长维度下可设置人才引进、人才培育、职能部门服务满意度等考核项目，下设高层次人才引进、博士引进、师资队伍结构、人才团队建设、人才培育培训、职能部门服务水平、工作作风等具体指标。
4． 财务维度
高校不以盈利为最终目的，但持续稳健的资金投入是学校健康发展并实现社会效益的重要保障。当前高等教育规模扩张和竞争加剧的形势下，地方高校在人才引进、仪器设备购置、硬件建设等方面的资金需求量剧增，负债率和财务风险日益增大，必须努力拓宽筹资渠道，加强预算管理，严格控制成本，提升资金和资产的使用效益。应从开源、节流、增效三个方面考虑，在财务维度下设置收入预算执行、支出预算执行、资产使用效益等绩效考核项目，下设财务负债率、财政拨款、教育事业收入、培训收入、捐赠收入、经营收入、支出预算执行进度、资产使用效益、资产管理维护等具体指标。
综上，地方高校依据 BSC 四个维度来构建绩效考核指标体系，能够很好地体现“平衡”的思想，兼顾财务指标和非财务指标，即实现收支平衡与履行大学职能的统一; 兼顾长期目标与短期目标，即学校长远战略定位与当下目标任务的统一; 兼顾内部指标和外部指标，比如教师、学生等内部利益相关者与社会、用人单位等外部利益相关者的统一; 兼顾前置指标和滞后指标，比如教学科研水平与服务社会能力的统一。四个维度指标之间密切关联、相辅相成，构成了符合地方高校办学实际的管理与运行框架，即“稳健的财力状况是重要保障———人才队伍是核心战略资源———教学科研与学科建设是中心工作———人才培养和社会服务是价值追求”的因果关系链。地方高校结合自身战略定位，按照这一逻辑对办学态势进行综合衡量，可以较为全面真实地反映学校发展状况与诉求，使各项工作业绩趋于平衡并相互支撑，推动学校的健康、可持续发展。
( 四) 绩效结果应用
绩效结果应用是绩效管理的最后一个环节，也是实施绩效管理的目的与价值所在。绩效考评结果一是用于绩效改进，使各单位明确工作完成情况，认清存在的问题和差距，以利于下一步补齐短板、提升绩效; 二是作为奖惩和绩效分配的依据。山东省《关于推进高等教育综合改革的意见》要求高校“完善以业绩贡献和能力水平为导向、以目标管理和目标考核为重点，符合高等教育特点的绩效工资制度，将教职工的工资收入与岗位职责、工作业绩、实际贡献以及知识、技术、成果等直接挂钩，多劳多得、优绩优酬、同工同薪。”绩效管理体系的引入为地方高校落实这一精神，真正建立以业绩贡献和能力水平为导向的绩效工资制 度，奠定了坚实的基础。第一，需建立与绩效考评相呼应的绩效奖励制度，设计关键发展绩效成果奖励办法、二级单位目标任务完成办法以及对应人才、教学、科研、学科、资金收支预算、资产使用效益、服务满意度等单项考评的奖励办法，形成完整的学校对二级单位绩效奖励的制度体系，实现按照贡献度多劳多得、优绩优酬，激发二级单位和教职工的办学活力与积极性。第二，绩效奖励划拨到二级单位后，本着“学校监管、单位自主”原则，由各单位自主统筹发放，真正实现管理重心和绩效分配权力的下移。
二级单位绩效管理体系是一个开放性强、动态化程度高的管理制度，可以根据学校运行实际及环境变化进行及时调整( 以年度为单位) ，而且与学校其他方面的制度有效衔接和贯通。学校二级单位领导班子任期目标责任制、专业技术职务评聘标准( 包括专业技术职务晋升和聘期目标任务考核) 均与学校关键发展绩效直接挂钩，处级干部年度考核与二级单位年度绩效考核结果挂钩，这些制度都突出了学校发展绩效这个指向，与二级单位绩效管理体系共同组成了高度一体化协同的学校管理制度体系。
五、结语
地方高校二级单位绩效管理改革是一项复杂的系统工程，涉及到不同层次、不同岗位、不同人员的责任与利益，不可能一蹴而就，必须结合本校实际稳步摸索推进。这其中，需要特别重视学校领导者、职能部门、院系、教职工等在绩效管理改革与实施中担负的角色与作用，任何一个方面工作的不到位都可能导致绩效管理无法进行或流于形式。
第一，学校领导者的重视和参与程度。路径 － 目标理论( Path － Goal Theory) 认为，领导者的任务是建立有助于员工实现组织目标的工作路径，使员工需要与组织目标相统一，并为其实现绩效提供必需的指导、支持和奖励。当前学界主要把领导分为变革型领导( Transformational Leadership) 和交易型领导( Transactional Leadership) 两类，有研究表明，在中国文化背景下，后者对下属工作绩效的预测效果明显大于前者。校长作为一所大学行政管理事务的总负责人，也是绩效管理改革的“总设计师”，其领导风格对于绩效管理的实施效果具有重要影响。面对内外部各种压力与挑战，地方高校校长既需要具备变革型领导强调的领导魅力、愿景激励和人文关怀，又需要具备交易型领导的权变奖励、目标导向意识和果决的执行力，既要审时度势做好顶层设计和共识凝聚，又需要全程深度参与，及时提供支持、平衡各方关系和协调解决问题，以坚定的念和魄力克服困难与阻力，推进绩效管理体系的稳步构建与实施。
第二，职能部门的角色定位。
绩效管理中的文件制定、工作协调、考核实施等主要由人事部门具体负责，但绩效管理绝不是人事处等一个或几个部门的事情，需要其他部门以及全校上下的共同参与和配合才能完成。除人事处以外的其他大部分职能部门也代表学校行使某一特定领域的考核权，同时所有职能部门还需作为普通的二级单位接受相关考核。为了提高工作的整体性和力度，学校应成立绩效考核工作领导小组，统筹协调各部门的具体职责，避免各自为政、各行其是，确保各个子项目的考核标准、考核方法之间相匹配和呼应，使考核结果反映实际、客观公正。
第三，各方之间有效沟通的程度。
绩效管理重在“管理”，沟通作为一个重要手段应贯穿管理的全过程: 通过持续有效的沟通才能确定组织上下共同认可的绩效目标，才能确保计划实施过程中不断纠正偏差和改进绩效，才能使绩效考评结果得以充分反馈和接受。学校管理层要与负责考核的职能部门保持沟通，使各部门在准确理解学校指导思想的基础上做好本领域的考评工作; 负责考核的职能部门之间要保持沟通，确保各考核项目形成有机统一的整体; 考核部门与学院要保持沟通，在具体工作和考评中及时提供指导、反馈和服务，赢得学院及教职工对绩效考评的理解与支持。
第四，全校上下的思想认识。
有些地方高校的教职工甚至领导层似乎已经适应“夹缝中生存”的状态，“小富即安”“守摊”的观念比较明显，缺乏足够的进取心和长远战略规划。绩效管理改革是对长期沿袭的管理方式与工作习惯的扬弃，各单位和教职工从低速运转的自然发展状态转入严格高效的精细化目标管理，会有一定的不适应，再加上绩效管理效果的滞后性，甚至会遭到质疑和排斥。鉴于此，地方高校需在全校上下加强对绩效管理理念与方法的宣传动员，积极营造奋发进取的氛围，引导各单位和教职工转变发展观念和工作理念、树立绩效意识和战略意识，尽量缩短绩效管理改革的“阵痛期”，让绩效管理成为一种谋划工作的习惯和落实工作的行动。（来源《山东高等教育》2020年第5期：）
“以学生为中心”的院系教学改革与成效
———以广西中医药大学基础医学院为例
林 江 ，甘若谷，杨美春，韦燕飞，夏 猛，郑春成
高校教学改革最核心的任务就是提高教育质量，而高等教育如何顺利地由“外延”向“内涵”发展转变，这是高校面临的发展问题。随着我国高校的办学规模日益扩大，我国高等教育进入“后普遍化”时代，高校学生数量呈递增趋势。如何在办学规模扩大的背景下保证办学质量？1998 年联合国教科文组织在世界首届高等教育大会“21 世纪的高等教育：展望与行动”宣言中首次提出：高等教育需要向“以学生为中心”新的教学理念转变，并预言“以学生为中心”的新观念将会对新世纪高等教育的发展产生深远影响。基于广西中医药大学的人才培养目标“培养基础理论和基本知识扎实、实践能力强，具有一定创新精神、职业素养良好、适应社会多元发展需求的应用型中医药、民族医药及其他相关人才”，基础医学院坚持“立德树人”的育人观和“以学生为中心”的教育教学理念，把人才培养作为学院的根本任务，把提高质量作为学院改革发展的根本要求。
1 “以学生为中心”的二级学院教学改革制度保障
二级学院作为一线的教学与管理组织，既是教学政策的制订者，又是施行者，起到关键性作用。学院不断加强教学管理组织建设，完善了由书记院长负责、教学副院长主管、教学办牵头、教研室及实验教学中心为基础、各部门协调配合的本科教学管理组织体系，学院、各教研室（中心）主任是教学质量第
一责任人，成立了学术委员会、教学指导委员会、教学督导小组、教材建设指导委员会及大学生创新创业领导小组等学术自治机构及教学指导监控机构，为“以学生为中心”院系教学改革的顺利开展提供制度保障。
1．1 完善教学运行管理制度 ①教学集体备课、学习制度。根据教学改革以及在教学过程中所遇到的问题，利用半天的时间各教研室进行集体备课，分析讨论教学问题，或者学院牵头，分享、学习新的教学方法和手段等。②三级听课评课制度。实行学院（领导、教学办）—系、教研室主任—教师多层次听课评课制度，要求听课人员要结合专业特点，提倡教学单位之间、教研室之间、基础课程与临床课程之间交互听课，以促进课程的有机整合及减少不必要的重复教学；教研室教师至少被 4 位同行听课评教，确保每位教师都被评教。教学常规制度。如教研室评估、日常教学检查（形成性评价检查、期末考试试卷检查等）、教学材料准备（教学大纲、教学进度、教学计划和教学设计等）。④学生评教制度。学生作为课程教学评估的主体，对教师的教学质量进行网上评价；同时，定期举行学生座谈会，收集学生对教学、教师的反馈意见。
1．2 加强教学质量监控 教学质量监控是教学质量提升的关键要素，只有不断地将质量监控进行反馈，才能加快教学改革的步伐。在教学质量监控方面形成了学院级（领导、教学办）—系、教研室—教师三级监控体系，与校级一级督导有效互补、相互促进。通过教学信息监控（即通过日常的教学秩序检查，期初、期中和期末教学检查，通过教学信息反馈和学生学习信息反馈等常规教学信息收集渠道，及时了解和掌握教学中的动态问题）、教学督导监控（即对所有教学活动、各个教学环节、各种教学管理制度、教学改革方案等进行经常性的随机督导和反馈） 和学生教学反馈监控（即由各班学生组成教学反馈小组对教师的日常教学内容、师德师风、课堂纪律等进行反馈监控，以学生的角度了解和掌握教师的教学质量）对教学质量进行监控。同时，每学期不定期召开督导反馈意见会，将两级督导反馈意见及时反馈给相关教师，将“以学生为中心”的教学理念贯彻始终。
1．3 建立健全奖惩薪酬管理制度 有效的奖惩措施会促进和提升员工的工作积极性，二级学院在遵
照学校的绩效管理制度前提下，召开教研室主任会议，对本学院教师的课时课酬进行按职称、劳动量和贡献率奖惩分配。教研室对课酬分配有 10％的调节度。此制度大大提高教师的工作热情，促进教学质量的提升。
2 改革与成效
“以学生为中心”作为一种全新的教学理念，要求高校将学生的需求与培养目标置于首要地位。开展“以学生为中心”的教学必须从学校、教师、学生三个层面进行教学改革。
2．1 开展“以学生为中心”教育思想大讨论 为转变师生的教学理念，发动全院师生紧紧围绕“以学生为中心”这个主题进行教育思想大讨论，讨论的主题涉及几方面：
①如何应对信息化发展对我校教师教育教学带来的机遇和挑战？②如何进一步加强课程建设，创新教育教学方法和手段，提升课堂教学效果？③如何创新性改革教学方式方法和课程学业评价？④以学生为中心，如何进一步开设利于培养学生自主学习、综合分析问题和解决实际问题能力的整合课程？⑤如何充分利用信息化技术，加快优质课程体系的建设？⑥如何有机结合各级各类科研项目开展大学生创新创业训练方面的实践（经验、问题），实现科研反哺教学？⑦反思传统教育的模式，针对教学中存在的现实困境，探索与创新创业教育有机融合的途径与方法。⑧如何转变教师角色，构建以学生学习为中心的教学模式？⑨探索培养学生的批判性和创造性思维的途径、方法与教育教学实践。探讨如何推进基于学生自主学习为导向的考核评价机制建设，引导学生自主学习等等。通过讨论，将“以教师为中心”的教学理念转变为“以学生为中心”，对其内涵理解更加透彻，为教学改革指明方向。
2．2 加强师资培训，更新教学方法 教师队伍质量的建设是教学改革成败的关键。为提升教学师资团队教学改革理论和实践能力，学院推荐和派送 30 人次前往国内外知名学府、机构进行教学方法、技能的培训，对新入职教师实行导师制培养制度，举办各种教学技能竞赛并参加省级及国家级的教师教学基本功大赛等，从不同层面对教师进行培训。学员完成相应的培训返回后均将培训心得体会分享交流，共同提高。学院鼓励教师更新教学方法，以学院教学改革立项的形式为教师提供一定的教改研究资金，鼓励教师根据学生的实际情况尝试、创新教学方法，如三明治、PBL、BOPPPS、讨论式、案例式、微课、网络教学法等。在注重理论教学的同时，重视实验教学的改革，精减、合并验证性实验内容，增加综合性、研究性、创新性实验内容，形成“基础实验—综合实验—研究创新实验”的层次化教学体系。通过对学生的考核、座谈等后期教学反馈，学生自主学习的能力明显得到提升。
2．3 增加第二课堂开设，完善学生知识体系 “以学生为中心”就是要培养学生自主学习、解决问题的能力，就是要拓展学生创新的思维。学院为培养学生这种能力，组织相关专家为学生定期开展“医学春秋”系列活动。“医学春秋”系列活动包括专家学者专题讲座、学科知识竞赛、科技创新比赛等，让学生除了了解专业知识外，能涉及其他领域的相关知识，完善知识体系。除此以外，还有“初入杏林、感知医学”活动，从 2014 年开始，基础医学院医学类学生利用每个暑期进行为期两周的临床实践活动，一年级开展以“初入杏林”为主题的医学志愿者服务，二年级以“感知医学”为主题的社区医疗机构实习。提倡医学专业学生早临床，反复临床，理论知识学习和实践操作相互印证、结合。
2．4 采用形成性评价，多种评价方式相结合的教学评价手段 形成性评价（Formative assessment）一般又称为过程性评价，它是在日常的教学过程中进行的评价，是为指导教学过程顺利进行而对学生的学习结果和教师的教学效果的评价。“形成性评价”能及时检测学生的学习效果，教师能根据学生的学习认知情况及时调整自己的讲课侧重点，以激励学生主动学习，主动解决学习中所遇到的困难，帮助学生改进自己的学习方法和计划，使学生获得成就感，增强自信心，培养合作精神。我院在考核学生学习效果的终极评价（段考、期考）的基础上引进形成性评价等多种评价手段，评价内容从单一的期终考评转变为从学习过程中评估，目的是保证能更加客观地了解不同学生在学习过程中对知识点的掌握程度，以便授课教师根据所反馈的情况进行适当的授课内容调节，增加学生学习的兴趣、积极性，提高自主学习的能力。
3 结 语
“以学生为中心”的教育理念的提出，古已有之，《论语》中就提出“古之学者为己，今之学者为人”“多闻，择其善者而从之”等等，均体现了“以学生为中心”的学习和教育的理念。为贯彻这一教学理念，我们进行了相应的教学改革，并制定相应的改革制度保障措施，以保证教学思维、教学模式的转变。然而教无定法，不管教师在教学过程中采取何种教学方法，只要紧紧围绕“以学生为中心”这一教学理念，能调动学生学习的积极性、创新性和主观能动性，从而取得较好的教学效果。我院实施以“学生为中心”的改革措施，取得了理想的成效。教研室建设稳步推进，在学校教研室评估中多次获得佳绩；学生在知识能力和素质上获得全面提升，多次在全国大赛上喜获佳绩，如经我院教师指导的广西代表队，在全国《内经》大赛中取得二等奖的好成绩；2018 年，在全国各省、自治区、直辖市 30 支代表队参赛的中医药健康文化知识大赛总决赛中，同样是由我院中医基础理论教研室教师为主指导的广西代表队，充分发挥了学生的积极性，以总分第一的成绩勇夺全国总冠军。（来源：《广西中医药大学学报》2019 年第22卷）
中医药院校二级院系“三全育人”体系的构建与实践
——以福建中医药大学护理学院为例
彭锋，陈伟炜
一 引言
全员育人的思想萌芽最早出现在我国上世纪 50年代。1950 年 8 月中国教育工会第一次全国代表大会就提出“教书育人，管理育人，服务育人”这一历史性的教育观念；毛泽东同志在 1957 年《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中提到，对于思想政治工作，包括共产党、青年团、政府主要部门、学校校长和教师，各个部门都要负责任；进入 80 年代中期，邓小平同志指出要培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义四有新人；1999 年江泽民同志提出要以培养学生的创新精神和实践能力为重点，努力造就德育、智育、体育、美育等全面发展的社会主义事业建设者和接班人；2005 年胡锦涛同志在全国加强和改进大学生思想政治教育工作会议上第一次明确提出“三全育人”理念；2016 年，习近平总书记在全国高校思想政治工作会议上强调：要坚持把立德树人作为中心环节，把思想政治工作贯穿教育教学全过程，实现全程育人、全方位育人，努力开创我国高等教育事业发展新局面，为了深入会议精神，教育部制定了《高校思想政治工作质量提升工程实施纲要》，主要内容部分详细规划了“十大育人”体系的实施内容、载体、路径和方法，要求形成全员全过程全方位育人格局。
福建中医药大学护理学院党委坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的教育方针，将“三全育人”纳入学院事业发展规划和人才培养方案，以护理职业态度教育为导向，以发挥中医护理学科专业特色和优势为关键，形成全员全过程全方位育人格局。《实施纲要》在实施保障方面，对省级层面、学校层面做了较为具体的要求。福建中医药大学护理学院党委坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大精神，认真落实全国教育大会、新时代全国高等学校本科教育工作会议及全国、全省高校思想政治工作会议精神，坚持“以本为本”，推进“四个回归”，深入落实立德树人根本任务，全面贯彻党的教育方针，将“三全育人”纳入学院事业发展规划和人才培养方案，以护理职业态度教育为导向，以发挥中医护理学科专业特色和优势为关键，以挖掘党建、教学、科研和管理各环节的育人元素为抓手，建立学院党委统一领导、全员协同参与的责任体系，建立不同岗位的考评、考核、述职、专项督查等专项制度，建立目标明确、特色鲜明的护理人文课程体系，推动专业教育与思政教育的深度融合，一体化构建内容完善、标准健全、运行科学、保障有力、成效显著的高校院（系）思想政治工作质量体系，形成全员全过程全方位育人格局，着力培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人，为学院持续发展提供坚强组织和作风纪律保障，进一步推动新时代党的建设总要求在学院落地落效，为学校“双一流”建设提供有力支撑。
二 二级学院“三全育人”体系框架的构建
（一） 建立系统化的育人长效机制
认真贯彻落实《高校思想政治工作质量提升工程实施纲要》，进一步健全党政联席会议制度，定期研究部署“三全育人”工作，全面统筹各方面的育人资源和育人力量，将思想政治教育工作落细落小落实，不断提升育人效果。
（二） 建立一体化的育人工作体系
围绕“培养担当民族复兴大任的时代新人”的目标，坚持问题导向，注重精准施策，挖掘护理专业显性课堂、隐性课堂和实践平台的思政育人元素，着力因材施教，不断提高学生的获得感，提升学生专业技能、强化专业思想。
（三） 建立特色化的协同育人格局
以学院政工干部为主体，发挥学院专业教师思政育人的协同作用，将专业思想教育与思政育人内容紧密结合，进一步细化“十大育人”工作任务，为每个教师制定个性化完成方案，鼓励教师开展思政育人教学与科研的研究探索，树立思政育人的品牌项目。
（四） 建立立体化的考核评价体系
将学院教师和辅导员在思政育人体系中作用和价值纳入绩效考核范畴，将学生评教和学生满意度调查作为常态化工作来抓，把意识形态责任和重大安全事故作为师德考评的红线，大力营造治理有方、管理到位、风清气正的育人环境。
三 二级学院“三全育人”体系的实践途径
（一） 认真制定改革建设方案
将“三全育人”纳入学院事业发展规划和人才培养方案，出台具有针对性的建设举措，激发学院思想政治工作的内生动力。深入开展思政教育专项调研，梳理问题，增强针对性和实效性，切实提升育人效果。
（二） 推进思政元素融入专业课
发挥专业教师课程育人的主体作用，进一步创新并落实本科生导师制，将课程育人纳入教学督导和教师绩效考核的重要内容，实行教案“一票否决”制。推进“课程思政”改革与创新，充分挖掘和运用护理课程蕴含的思想政治教育元素，将课程育人理念贯穿教案修订全过程，进一步丰富护理人文课程的内容和形式，培育护理学生为人民享有公平可及的健康服务意识，培植护理学生救死扶伤的人道主义精神与神圣的职业道德观、价值观，推动显性课程与隐性课程的协同熏陶，提升课程育人的实际效果。严抓本科课程建设，力求打造寓课程思政于传统康复护理的康复护理“金课”课程群，实现全员育人、全过程育人、全方位育人，努力推动学科和专业建设。
（三） 建立科教协同育人机制
引导学生积极参与科技创新团队和科研创新训练，培养团队精神、协作意识和严谨求实的科研作风、至诚报国的理想追求。建立健全科研团队评价机制，将思想政治表现作为组建科研团队的底线要求，将育人成效作为科研团队表彰的重要参考。积极构建学术诚信教育体系，每年至少开设 1 场学术规范与学术道德专题讲座。依托学院的创业平台，推动学院教师科技专利成果转化，鼓励学生自主创业，多元化拓展学生求职路径。
（四） 持续完善实践服务体系
发挥中医护理专业优势和特色，以对接一所高中学校为抓手，推进“中医药文化进院校、进社区、进农村”。进一步创新实践形式，定期组织青年志愿者前往福州各高校、医院及大学城周边社区开展科普宣传和志愿活动，深入全国、全省各地开展大学生暑期“三下乡”社会实践活动，提升青年学子的专业素养，强化青年学子的社会责任感。建立相对稳定的实践育人基地，树立若干个社会实践精品项目。
（五） 深入推进文化育人工作
深化课程改革，提高育人实效。在中医护理课程教学过程中，契合国家“大力发展中医护理”的愿景，加强“课程思政”建设，逐步挖掘教学内容中的思政元素，梳理中医护理的历史成就、发展前景及临床应用优势，使学生在潜移默化中树立文化自信和专业自信；通过课前线上中医护理思维和知识的拓展，实训教学中让学生亲身感受中医护理技术的疗效，并于第二课堂和社会实践活动中强化中医护理特色，建立起“课前在线知识拓展”+“课堂体验式实训”+“课后第二课堂实践”等多维度、多过程、多阶段的教学模式。学生在这些有参与、有体验、有历练的教学活动中，激发、提升其将更实用、便捷的中医护理技术带到临床护理的意愿和能力；营造宽松环境以提升学生的自信心，进一步强化学习过程的监督以提高专业知识储备，强化《护士人文修养》课程改革以提升沟通交流能力。
加强第二课堂建设，丰富学院学生活动。积极构建以人文中医、人文护理为特色的学院文化环境，努力为护理学子提供展现自我、提升自我的舞台，树立自信，敢于表达，促进综合能力提升，鼓励教师与学生共同参与，增加互动，教学相长。
加强党建领航校园文化，做好党建活动精品工程。坚持“抓特色，抓品牌，抓普及”的工作思路，通过学院品牌活动，帮助学生清晰职业生涯规划，强化学生专业知识和技能；做好党建导师导航工程，结合学院全面施行的本科生导师制，为学生提供思想引导、学业辅导、生活指导和就业指导，形成集教师、学生双向教育、管理于一体的党建思政特色工作。
发扬“南丁格尔”精神，建立护理名人的名言警句宣传墙，广泛宣传护理优秀导师、优秀校友、在校学生的先进事迹，建立校园文化育人功能发挥的长效机制，引导护理学生树立正确的世界观、人生观和价值观。
（六） 不断完善网络育人机制
制订相关规章制度，确保网络思想政治教育安全严谨、规范有序地进行。加强师生网络素养教育，充分利用学院网站、微博、微信、易班与青年之声等新媒体宣传阵地，做好“线上”育人工作。打造网络育人队伍，敢于发声、勇于发声、善于发声，唱响主旋律，传播正能量。加强院微及院网的建设，将之打造成为学院对外宣传、展示的重要窗口。建立健全宣传机制，加强课堂、报告、微媒体等宣传阵地管理，指定专人负责乐思舆情监控平台，进一步规范师生言行 , 牢牢把控意识形态领导权、主动权、话语权；制定学院宣传栏、网页、新媒体等宣传阵地的管理制度，及时维护和更新学院网站；成立学生网络评论员队伍，认真开展互联网评论工作，传递正能量，唱响主旋律，树立正确的舆论导向。全方位加强学院的宣传工作，指定专人负责，做到事事有报道、件件有宣传，掌握意识形态主动权。重视将新媒体运用于意识形态工作，加强线上互动、线下沟通，深入学生的生活实际，以大学生喜闻乐见的形式，引导学生树立正确价值观。
（七） 大力促进心理育人工作
建立新生心理档案，完善心理危机干预工作预案，不断健全学校心理健康教育指导中心、朋辈心理咨询员、学院心理辅导站、班级心理委员、宿舍心理信息员五级心理健康教育网络。针对学院女生多男生少的特点，开展形式多样、主题丰富的心理健康系列活动，教授学生人际沟通技巧，消除由学生心理疾患引发的安全隐患，为学生走上健康、积极的生活轨道保驾护航。组建“廉心朋辈”团队 , 积极构建廉政监督工作与心理扶贫建设桥梁 , 涵养学生健康向上的人生观、世界观。
（八） 切实强化管理育人工作
健全管理育人制度体系，制定体现育人元素的岗位说明书，明确管理育人的内容和路径。加强学院教师队伍建设，将思想政治素质考核作为选聘教师的重要依据，在教师职称评聘、评优评先等方面实行“师德师风一票否决制”, 营造廉洁从教、教书育人的良好氛围。建立考核评价激励机制，把育人功能发挥纳入学院管理人员的考核评价范围，作为评奖评优的条件。
（九） 全面推进资助育人工作
完善勤工助学管理办法，构建协调联动的精准资助工作体系。成立学院奖助贷领导工作小组，充分发挥班级评议小组和廉政监督员的积极作用，推动奖助贷评选工作规范化、流程化，切实保障学生合法权益。坚持资助育人导向，在综合考评认定中，全面考察学生的学习成绩、创新发展、社会实践及道德品质等方面的综合表现，培养学生奋斗精神和感恩意识。开展“励志先锋人物”评选等活动，选树先进典型，发挥榜样示范作用。走访帮扶贫困家庭学生，深入了解困难生的实际，靶向帮扶困难生的实际需求，让困难生树立“生活虽困，生命不困”的信念。
（十）积极优化组织育人工作
牢固树立“围绕中心抓党建，抓好党建促发展”的工作理念，积极落实高校党支部书记“双带头人”培育工作，以党支部建设引领学科发展。发挥基层党组织的的作用，推行师生支部对接共建机制，以教师支部建设带动学生支部建设，引领师生党员在学院的教学、科研、社会服务、学生管理等方面发挥模范作用，促进师生共同进步。依托中西医结合护理学科团队资源，积极探索思想理论教育与专业实践教育的协同机制，鼓励党员争做“思想引领标兵、帮学助困典型、健康宣教模范”，使党员牢固树立“四个意识”，增强“四个自信”，落实“两个维护”，紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围，以支部桥头堡的方式带动师生思想政治觉悟水平的提高。扎实推进领导干部深入基层联系学生工作，与保卫处、成人教育学院齐抓共管，形成合力，全心服务学生成长成才，共同营造全员育人的良好氛围。
四 二级学院构建“三全育人”体系的保障
（一） 组织健全
加强组织、队伍建设，为构建“三全育人”工作体系提供人员保障。一是全面落实“高校思想政治工作质量提升工程”明确的政策要求和刚性指标，按照 1:200 要求配备辅导员，配备专职副书记。二是建设高素质、高水平的学院领导集体，统筹推进思想政治教育工作，切实将“三全育人”体系下的各项育人工作措施落到实处。三是建立一支素质精良、结构合理的教师队伍和辅导员队伍，增强抓好“三全育人”工作的责任感和使命感。完善教师评聘和考核机制，把政治标准放在首位，严格教师资格和准入制度，引导广大教师不忘立德树人初心、牢记人才培养使命，积极投身教书育人工作。四是全面施行本科生导师制，为本科生配备学院领导以及专业教师组成的导师组，为学生提供思想引导、学业辅导、生活指导和就业指导，通过优秀本科生导师评选工作，充分发挥导师在本科人才培养过程中的主导作用，将全员育人工作落到实处。
（二） 设施齐备
一是积极搭建工作平台，在省内各地建设社会实践基地、志愿者服务基地，推动学生开展实践探索；二是配备中西医结合护理技能实践教学中心、创新创业孵化基地等场地，为推动“三全育人”工作的有效开展提供硬件保障。三是在校园中设“南丁格尔”雕塑等，引导学生践行“南丁格尔”精神，进一步营造良好的育人环境。
（三） 经费到位
按照政策与经费并重的多元化支持原则，建立以立德树人为根本任务、以协同育人创新贡献为导向、激励与约束并重的工作体系，确保政策保障落实到位。一是学生工作经费，按每生不少于 50 元标准；二是设立党建与思想政治工作专项经费，做到专款专用，确保经费保障落实到位；三是设立思想政治理论课学生实践教学专项、创新创业教育改革等专项，保障育人工作的顺利进行。
五 突破的重点与难点
1. 做好护理专业学生思想政治教育工作的阶段性、连贯性、时间性、发展性需要时间去探索实践和经验总结。在进行思想政治工作过程中，要注重引导学生扣好人生第一粒扣子，夯实思想理论基础，让学生清楚认识到自己是谁、从何处来、到何处去。学院需要紧紧把握学生入学教育、住校在读、毕业实习这三个重要育人阶段，制定不同的思想政治教育方案，并且做好这三个阶段思想政治教育的衔接，将思想政治工作贯穿融入整个教育教学过程，从而实现全过程育人。
2. 本科生导师制工作的实施与评价需要进一步创新。本科生导师制重在落实、重在成效，学院需要进一步提高师生对实施本科生导师制的认识，明确导师工作职责，增强导师思想政治修养，与思想政治辅导员多沟通多交流。必须建立健全促进本科生导师工作的考核指标和激励机制，实现本科生导师制的长效化。
六 讨论
“三全育人”是加强高校思想政治工作实效性的有益尝试，也是整合教师资源、发挥教育合力、提升育人质量的重要举措。通过以课堂教学为讲台，以素质教育为平台，以实践操作为舞台，三者深度融合相互支撑，把思想政治教育工作、岗位胜任力要求与护理专业学生日常的学习生活紧密联系起来，以“十大育人”为路径，不断完善“三全教育”体系的拓展空间，切实提升思想政治教育质量，切实提升人才培养质量。（来源：《教育现代化》2020 年 6 月第 51 期27）
