改革开放 40 年教育法治回顾与展望（笔谈）教育法治的回顾与展望
李连宁
（北京外国语大学法学院特聘专家，全国人大常委会原秘书长，全国人大宪法和法律委员会原副主任委员）
改革开放 40 年来教育改革发展的一个重大成果就是加强了教育法治建设，使教育的改革发展纳入了法治轨道。 教育法治建设本身也取得了显著的成就，基本形成了教育法律制度体系。 回顾这 40 年教育法治走过的路程，大体上可以分为 4 个阶段，也体现了教育法治建设的 4 个价值取向。
从 1978 年十一届三中全会召开到 1985 年是第一阶段，是教育法治的启动和探索阶段，以高考制度的恢复为标志。教育界成为当时全国最早最全面推进思想解放、拨乱反正的战线之一，尊重知识、尊重人才的现代化理念为全社会所推崇。 1978 年，教育部重新颁发了《全日制小学暂行工作条例（试行草案）》《全日制中学暂行工作条例（草案）》，使基础教育迅速摆脱混乱局面，重新回到正常发展的轨道。 以 1980 年《中华人民共和国学位条例》的制定和颁布为标志，开启了新时期教育法治建设的历程。
从 1985 年到 1993 年是第二阶段。 进入全面部署、重点推进的阶段。 1985 年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出了“要加强教育立法”。 《决定》还认为：“我们完全有必要也有可能把实行九年制义务教育当作关系民族素质提高和国家兴旺发达的一件大事，突出地提出来，动员全党、全社会和全国各族人民，用最大的努力，积极地、有步骤地予以实施。为此，需要制订义务教育法，经全国人民代表大会审议通过后颁行。 ”当时的国家教委对教育立法工作进行了全面的部署，同时重点推进《义务教育法》的制定。
1993 年《教师法 》的颁布 ，标志着中国教育法治建设进入第三个阶段，即全面推进、加速推进的阶段。这个阶段陆续出台了 《教师法》《教育法》《职业教育法》《高等教育法》，还有后来的《民办教育促进法》等等。 这个期间基本上形成了教育法律制度体系。
从 2003 年开始，教育法治建设进入了完善发展阶段，以《义务教育法》的全面修订为标志。 2003 年十届全国人大第一次会议提出全面修改义务教育法的议案，开启了教育法治的完善发展阶段。 2006 年修改义务教育法以后，义务教育才能真正成为完整的义务教育，原来义务教育是收费的，2006 年以后才开始实行免费的义务教育， 所以说才成为完整的义务教育。这一期间，陆续修改了《学位条例》《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》。
进入新时代，中国的法治建设进入了良法善治的新阶段。 党的十八届四中全会提出了良法善治的概念，提出“良法是善治的基础”。 党的十九大进一步明确“要以良法促进发展，保障善治。 ”这不仅仅是一个阶段性的划分，更重要的是我们在立法理念、法治思想上有了一个新的指引。
教育法治建设的 4 个价值取向分别是：事业发展的价值取向，制度建立的价值取向，规范管理和秩序的价值取向，权利保障的价值取向。
这 4 个价值取向在改革开放 40 年的发展进程中，不断地调整，不断地融合，不断地演进，权益保障的价值取向现在越来越凸显。 1986 年《义务教育法》通过的其立法宗旨是 “为了发展基础教育事业”，到2006 年修改时是 “为了保障适龄儿童接受义务教育的权利”。这个理念的变化与时俱进，当然不是以后只有这一个价值取向，而是要以权益保障的价值取向为引领。
新时代教育法治建设有 4 个方面的内容要重点考虑。 一要强化权益保障为核心的教育法治价值。 法治价值有外在价值和内在价值，外在价值就是法律至上的权威性、一体遵循的普遍性、有法必依的约束性、违法必究的强制性、执法必严的严肃性，这是外在的价值取向。 内在价值取向就是法治的内在价值目标，进行法治活动所要追求的愿景和目的。强化以权益保障为核心的法治价值取向，最重要的是要依法尊重和保障公民受教育的权利，营造教育公平的良好法治环境。 今后的教育工作和教育法治工作，要把促进教育公平作为我们最高的价值目标。 缩小社会贫富差距，最根本的途径是通过教育的公平，为每一个人，特别是家境贫寒的孩子提供平等的发展机会。这是中国特色社会主义教育的“初心”。二要推进重点立法来完善教育法律制度体系。 从当前来看，我们还是要坚持问题导向，加强重点领域的教育立法，包括制定学前教育法、修改职业教育法等。 如涉及学校安全管理方面的立法，虽然有未成年人保护法，但是有一些涉及安全管理具体的规范不明确，这是困扰学校教育最头疼的一件事情。地方立法可在学校安全管理方面先行制定地方性的法规，为国家的立法积累必要的经验。 三要推进教育法规的集成化和法典化。习近平总书记在中央军队制度政策改革工作会议上指出，要推进法规制度建设集成化，军事法规法典化。 我们的教育法规在现行的法律体系里面是最具备法典化编纂条件的。建议启动教育法典化原创的前期调研认证工作。四要加大教育法规的执法力度。 总结改革开放 40 年教育法治建设的不足，最大的问题是执法不力，教育法通常被认为是“软法”，就是因为教育执法的体制机制不健全，教育执法机构职能不落实。因此，建议按照学校属地管理的原则，建立省级以下地方各级教育执法体制机制。 可通过赋予教育督导的执法职能，构建教育执法的体制机制， 使教育的法律法规真正硬起来，为新时代教育公平的落实提供强有力的法治保障。
总之，教育法治建设进入了新时代，在良法善治的要求下，仍然任重道远！
新时代教育立法理念与任务的变化
王大泉（教育部政策法规司副司长）
教育立法是伴随改革开放的历史起步、发展和不断完善的。 从 1980 年颁布《学位条例》，到 2016 年最新修订《民办教育促进法》，教育立法的节奏与重点，是与教育体制改革的要求和进展高度吻合的。进入新时代，社会主要矛盾发生变化，对教育领域治理能力和治理水平提出了新要求。 由要有学上到要上好学，由关注教育发展和条件改善到关注教育的机会公平、权利公平，这些矛盾的发展变化，需要更多借助法治思维和法治方式予以解决，单纯发展已经不能解决问题，要更加重视发展的公平公正，更加重视教育的制度正义、法治建设，教育立法任务更重，要求更高。
新时代教育立法的任务， 反映在 2018 年颁布的十三届全国人大常委会立法规划中，包括制定学前教育法，修改职业教育法、学位条例和教师法；从教育改革发展长期趋势看，还需要制定终身学习法、家庭教育法等，以应对“互联网+”时代教育体制机制创新的需要。 完成新时代的教育立法任务，需要教育立法的理念与任务要适应新时代教育改革发展的新形势、新要求，与时俱进。
1. 教育立法的价值取向要从关 注发展和规范管理，向更加重视公平公正，注重制度正义转变，更加关注教育主体权利的保护，注重整体利益的平衡。 现有教育法律巩固了教育优先发展战略地位，在立法目的上，侧重于规范政府行为，明确政府投入职责。 今后，要更加重视平衡政府、社会、企业、个人在发展教育中的作用，以公平公正的制度环境，保障各方合法利益。如民办教育立法在促进发展的同时，构建公平竞争环境，规范管理，平衡市场与教育之间的矛盾和冲突，就显得尤为关键和重要。
2. 教育立法所需要调整的主要 法律关系 ， 要由教育体制内的主体关系，向着多元主体、多重利益相关方转变，立法的复杂性大大增强。 我国现行的教育法律大都制定于 20 世纪 90 年代，所要调整的法律关系主要限于体制内。教育公共管理的主要方式是事业管理，即以行政、计划、财政和人事管理等方式，对事业单位范畴内的教育主体、教师及其与政府关系进行调整。 而目前教育公共管理的范畴，已经拓展为包括民办学校、校外培训、合作办学、校企融合、网络教育、境外办学、国际学校等因素在内的行业管理、产业规划、市场监管，需要调整和规范的社会关系日益复杂、多元，需要运用的治理手段日渐综合多样。 这一趋势需要教育立法更加关注和调整教育外部关系，要摒弃部门立法的视角， 站在全局角度， 以更宽的视野，调整、 平衡与教育相关的各种关系和各方主体利益，为健全教育治理体系提供制度框架。 同时，教育立法还要回应教育变革，面向未来。习近平总书记在 2015 年致国际教育信息化大会的贺信中指出“因应信息技术的发展，推动教育变革和创新，构建网络化、数字化、个性化、终身化的教育体系”。 一个全新的教育体系，需要全新的制度框架，构建和规范新型的教育法律关系。 如未来会不会出现不归属任何学校，但可以提供特定课程的独立教师团队？ 信息技术进一步发展，学校的形态、组成要素会不会发生改变？ 未来教育技术带来的变化，将会带来教育规则的转变，这些转变又如何转化为法律规制？现有的教育法律概念：学校、教师、学生、课程等将如何调整？这些伴随教育发展新趋势而来的新的问题，都是需要在今后的教育立法中予以考虑、回应。
3. 教育立法的重心要由宏观叙事向微观规范转变，更加注重以完善制度、健全规则，破解教育领域的热点难点问题。目前，教育法律的框架已基本形成，现行的 7 部教育法律总体上涵盖了教育各个层次、领域的法律关系，但由于这些法律更注重宏观制度建设的完整性，使得教育具体实践中仍存在法律制度供给不足的问题。 推进教育法治实践，需要教育立法更关注制定和完善微观规范、管理规则，注重条文的细化和可操作，让法律规则在真正实际中应用起来。 要重视法律的修订与解释，运用条文修订的模式，及时对教育法律中不适应实践需要的具体规定作出修改，使法律条文反映时代性；要深入研究分析现有法律条文的字面意思与内在含义，加强对条文的解释，使之适应实践的新要求，具有新的活力和解释力。
4. 教育立法的表述方式和立法技术 ，要 由 “宜粗不宜细”，以原则性、倡导性、指引性的“软法”条款，向确定行为规则，明确违法后果，体现法律的强制性和规范性的“硬法”条文转变。现有的教育法律中有相当的条文，限于当时的立法环境和法治条件，考虑教育的特点与规律，没有形成严格的法条逻辑结构，即：假设、处理和制裁，甚至有的教育法律本身都未规定法律责任。 随着教育管理法治化程度的提高，教育行政执法的实践会更加普遍和深入，需要进一步提高立法的精细化和集约化，使法律规制真正能够在教育活动中发挥规范作用。
5. 教育立法的理论依据 ， 要从以行政法理论为主，向能够具有独有研究范式，聚焦教育领域法律关系、阐述教育法法理依据的教育法学理论转变。 现有教育法基本是在行政法的理论框架内进行立法，主要运用行政法理论分析，处理教育领域的法律关系。 但教育关系用行政法学理论很难完全涵盖，需要根据教育促进人的全面发展的根本宗旨，关注教育权与受教育权的平衡与冲突，形成教育法学的研究范式。同时，教育法学也需要把教育法解释为围绕教育改革发展实践形成的领域法，借鉴和综合相关法学领域的研究成果，为教育立法的实践提供新的理论依据。
6. 教育法的表现形态和建设目标 ， 要 从围绕教育的各个领域制定专门法， 向统筹考虑教育法治需求，增强立法的系统性，制定教育法典的方向转变。教育立法目前呈现依据领域立法和依据主体立法两种形态，如各方面关注的学前教育立法，是因为对比义务教育、职业教育、高等教育等领域，学前教育领域存在着法律空白。在不同教育领域法律基本健全的前提下，下一步教育立法发展的方向应当是法典化，制定《教育法典 》，系统编撰教育领域的法律条文 ，按照教育原则、教育制度、教育领域、教育主体等形成不同的编、章，将现有教育法律系统化地加以修订、整合和补充，从而形成完整的教育法律制度体系。如制定《教育法典》， 就可以通过对不同教育阶段的培养目标以及教育形式、学校制度的规范，将目前普通高中阶段、网络教育领域存在的法律空白予以填补，而不必再制定单独的相关专门法。 当然，制定《教育法典》无疑是一项宏大的工程，应该是教育立法的长远目标，是教育法治完善和实现现代化的重要标志。
教师权利应当成为依法治教的重心
于 安（清华大学公共管理学院教授）
1993 年 制定的 《教师法 》，在法律上是一个非常重要的文件， 在教育法治的进程中发挥了重要作用。目前公立高校教师的权利保护有一些新问题，应当加以重视并逐步解决。
《教师法》颁布实施以来，公立高校经历了产业化摇摆和引入诸多市场因素后，党的十八大以后已经稳定地走上按照公益性事业单位规范管理的轨道。公立高校的公益属性确定以后，必须紧接着解决教育机构的组织结构和教育服务人员的适应性问题，只有这三者之间达到一致才能实现教育事业的既定目标。从法律的角度看， 教师的法律权利是三者的中心环节，教育功能属性和教育机构都是依托教师存在的。现在看来教师权利实现和保护的问题不容轻视，尤其是在教师的工作量和对教师的聘任和解聘方面。
教师工作量（尤其是研究和发表）方面，公立高校为了实现“入流升等”目标，提高了教师的工作量和工作强度，这就带来一些教师劳动权保护的新问题。 劳动量（工作量）属于基本劳动权范畴，教师的工作量在劳动法理论上应当受到限制。但目前劳动法对工作量限制的基本方法是劳动时间（也有计件限制），劳动时间的确定更多地反映对人的生理需求、体力劳动和立法条件等文件，公立高校教师的工作量限制是一个法律上没有完全解决的问题。目前通过协商解决的可能性较小，所以通过国家立法设立限制是必要的。
教师的聘任和解聘与工作量过度相互关联。过度工作量存在的根据， 一是单位安排工作的部署权，二是聘任合同对工作任务的规定。由于前者的规范性不高，后者受到越来越多的重视和使用，这就引出了大学教师聘任合同的法律规制问题。这一问题涉及教师工作任务的形成机制，以及与此相关的解聘权归属和解聘程序的运行。由于公立高校的管理水平非常不整齐，由政府制定教师聘任合同的统一规则是非常需要的。 对于大学本身来说，对承担研究任务的教师机械地和过多地适用解聘条款和行使解聘权，也不一定总能够取得正面效果。创新性的知识生产活动有自己的规律，违背了创新规律也就得不到创新结果。
上述两方面的问题，反映出对教师权利法律保护的水平还比较低， 重要原因是相关法律的针对性、确定性、协调性和执行性也比较低。改革开放 40 年来的干部人事制度和劳动制度的改革， 对于劳动力市场（人才市场） 和整个市场体制的建立都起了非常重要的作用。把机关、企业和事业单位的人事分类管理，是在 1992 年党的十四大提出的。 事业单位人事制度改革进度迟缓， 直到 2000 年才开始进行系统性改革工作，基本方向是引入聘任制和扩大用人单位的人事管理权，此前一直将党政机关的干部管理方式直接适用于事业单位。 2000 年中央办公厅发布了《深化干部人事制度改革纲要》， 根据这一文件中央组织部和人事部同年发布了《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》。后来又发布了几个文件以推进改革进程，包括 2002 年国务院办公厅转发的原人事部 《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》，2009 年中办印发的《2010—2020 年深化干部人事制度改革规划纲要》和 2010 年的《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020 年）》。 特别重要的是 2011 年 3 月 23 日中共中央国务院发布了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，对事业单位人事制度改革工作提出了新要求，规定到 2020 年形成新的事业单位管理体制和运行机制。上述改革历程说明，公立高校人事管理在 2020 年之前出现法律滞后现象也是正常的。
从法律上看，1992 年提出的建立健全分类管理的人事制度在法律上得到了体现，其中事业单位人事管理法治化进程最为迟缓。在党政机关任职的公职人员可以适用《公务员法》《法官法》《检察官法》，企业单位的从业人员可以适用包括劳动合同法在内的劳动法，但是事业单位人事管理的第一个制度性法规《事业单位人事管理条例》 发布于 2014 年 4 月 25 日，这是一个国务院制定的行政法规，而不是效力更高的法律。 尽管可以说 1994 年《国家公务员暂行条例》的颁布实施，开始在法律上把事业单位与行政机关的人事管理分离开来，但是长期以来公立高校继续准用传统的机关干部管理方法，也与公立高校的行政法化管理相辅相成， 是大学教师权利法律保护不利的重要原因。 建议有关国家机关从实际出发，以公立高校教师聘任制度法治化为中心和起点，继续大力推进公立高校人事管理的法治进程。
教师的权利主要是在教师与教育机构之间关系的建立、变化和退出的过程中行使和实现的。 基于事业编制的公职关系，与基于契约的合同关系，决定了教师与教育机构之间的关系和地位。所在教育机构的决策和运行， 以及教育机构决策执行组织的结构，对于教师权利的实现都有直接的关系，甚至决定了教师权利实现的可能和程度。从 1992 年改革开始，就把人事改革与学校的人事管理自主权直接联系在一起。但由于学校人事管理自主权本身在法律上缺乏规范，学校的自主权可以变成收费的权利和把教师作为雇员对待的权利。失范的学校自主权既对高度行政化贡献良多，也与过度商业化的见利忘义密不可分。因此，公立高校的改革应以教师权利的保护和实现为中心。
未来教育立法的三个面向与转变
姚金菊
（北京外国语大学法学院教授，中外教育法研究中心主任）
40 年改革开放，教育改革不可或缺；40 年法治建设，教育法治成就斐然。缺失了教育改革和法治建设，改革开放进程将会黯然失色。回首改革开放 40 年，我们承认中国教育事业所取得的伟大成就，就要深刻认识教育立法在保障教育事业发展方面的重要作用；更要深刻认识教育立法在整个法治建设过程中所取得的成就。
教育法治包括教育法治实践和教育法研究。改革开放 40 年来教育法治主要成就体现在教育立法，包括教育法律体系的建立，地方教育立法的探索和教育修法方式的创新等 4 个方面。 ①教育法律体系的建立。 从 1993 年到 2002 年的 10 年间，完成了包括《教师法》（1993）《教育法》（1995）《职业教育法》（1996）《高等教育法 》（1998）《国家通用语言文字法 》（2000）《民办教育促进法》（2002）等六部教育法律的制定，建立了以宪法为基础、以《教育法》为基本法的教育法律体系。 与此同时，教育相关法律如《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法 》《国防教育法 》《侵权责任法 》等也开始进入教育法研究和实践， 教育行政法规、教育部门规章不断完善。 ②地方教育立法的探索。 在国家立法和中央立法的同时，地方教育立法也在不断深化， 除了制定各种实施细则的地方性法规和规章外，还开始探索地方教育的自主立法，完成了家庭教育促进条例、学前教育促进或学前教育条例、中小学校管理办法等地方性法规或规章的制定，为下一步教育立法的完善积累了宝贵经验。 ③修法方式的创新。 面对《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010—2020年）》规定的繁重立法任务以及立法资源有限的现实，教育法律首先探索一揽子修法模式，对《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》等 3 部法律采取了集中研究、一并修改的办法。 这种一揽子修法方式近年来得到广泛应用。 ④重视法治宣传教育立法。 有五省两市专门出台了法治宣传教育条例，有力地推动了法治进程。
教育立法的成就取得，经验在于实现了个体发展和国家建设的价值衡平， 强调公民受教育权的同时，并未忽视教育的立德树人使命和教育的国家面向。进入新时代，我国社会的主要矛盾发生了变化，人民对美好生活的向往使得教育日益成为民生重大关切，对于教育的期望从“有学上”到“上好学”，从“机会公平”到“过程公平”和“结果公平”。 同时，我国面临的国内外竞争形式也对教育提出了更高的要求，要求教育创新，培养更多高质量的人才。 教育立法必然要因应新时代的需求进行调整，回应民生关切和国家创新。
为此，教育立法在总结经验、坚守价值的基础上，至少要做到 3 个面向：①面向个体与国家。 面向个体与国家意味着教育立法的价值坚守，教育改革必须推进，教育规律必须遵循，教育方针必须坚持，教育使命必须坚定，始终要清晰回答“培养什么人、怎样培养人、为谁培养人”这一根本问题。教育立法的个体关注和国家关切不可偏废，这要求教育立法必须保持私益与公益的平衡。 ②面向现实与未来。 教育立法要回应挑战，挑战来自现在和未来。 信息化时代，教育的方式、内容乃至主体都在发生着极大变化，更加广泛地与其他问题交织在一起，教育领域涉及的法律问题已经超越了传统的课堂和学校范畴， 开始涉及投融资、捐赠、非营利法人等问题。 教育立法必须回应教育领域涉及的相关法律问题，这就要求教育立法必须保持包容性。 ③面向国内与国际。 教育立法不仅涉及国内教育活动， 还涉及教育主体和教育资源的跨国流动，教育服务贸易以及学历学位的跨境认可等问题，同样涉及国际合作和跨境监管等问题。这要求教育立法必须保持开放性。
教育立法的 3 个面向要求未来的教育立法至少要实现 3 个转变： ①从应对型立法向前瞻型立法转变。 要有意识地进一步丰富教育法律体系，既要面对重大现实关切，又要回应理性建构教育法律体系的需要，减少制定教育政策，增强立法方式推进教育改革，善于寻找教育与相关立法的契合点，充分利用相关法律修改契机，完善教育立法。 ②从单一立法方式向多元立法方式的转变。 立法资源有限，教育领域要创新立法方式，在争取国家立法（制定法律）的同时，继续加强中央立法（制定行政法规和部门规章），鼓励地方探索教育立法，丰富教育立法层次。此外，教育立法要善于利用法律解释方式，有必要加强全国人大常委会对教育法律的解释。③从粗犷型立法向细腻型立法转变。教育立法要强化细节，增强可操作性规定。可以参考美国教育法典的方式进行集约型立法，将教育及教育相关法律法规规章进行编纂，这样也能为其他领域或行业立法的法典化提供借鉴。
面对新时代，教育法治要破除旧观念，关注教育领域立法而非单纯的教育立法，注意与相关领域或行业立法的统筹协调；要丰富教育法内涵，关注教育立法的同时关注教育法律的实施，加强教育执法。 教育法研究要超越传统的部门法观念，树立教育领域法或行业法观念，从宪法、行政法、民法、刑法、社会法和国际法等多个部门法角度深入持续关注教育法律问题，从问题出发而非逻辑出发，实现跨部门跨学科的对话与融合，进一步增加教育法治的学术供给。
来源：《中国高教研究》2008年第12期
